Можно ли посадить местную раду на скамью подсудимых, или Как сделать, чтобы местные депутаты не воровали?

Украинский электорат имеет короткую политическую память и по большей части лишен привычек критического мышления. Даже в столице, которая считается политически продвинутой, или, точнее, именно в столице это проявляется особенно ярко. Достаточно вспомнить, как дважды (!) мэром Киева избирали Леонида Черновецкого.

Последний скандал со «смотрящим за Киевом» Денисом Комарницким — человеком из окружения того самого Черновецкого — шокировал киевлян. Но для тех, кто следит за историей «работы» Киеврады, врасследованиях ZN.UA и команды Бигуса не было ничего неожиданного.

Еще в далеком 2008-м ZN.UA писало: «Каждый, кто имел сомнительное удовольствие слышать на «Свободе слова» в октябре 2007 года аргументацию секретаря Киеврады Олеся Довгого вроде «а покажите хоть один документ», даже не подозревал, насколько тот был прав! Точнее, прав на 63%. В повестке дня сессии было заявлено 709 вопросов, но к 448 из них — ни одного проекта решения (!). Так что оппоненту Довгого, лидеру фракции Виталию Кличко, действительно не было что показывать».

Понес ли кто-нибудь из депутатов Блока Черновецкого за это хотя бы политическую ответственность? Нет.

Так какие механизмы должны заработать в громадах, чтобы страна в конце концов перешла от коллективной безответственности местных рад к персональной ответственности конкретных депутатов?

Попытаемся разобраться.

Как установить контроль над местными радами?

В последнее время много говорят о незавершенности реформы децентрализации. В части, касающейся местного самоуправления, ее суть можно свести к триаде: полномочия — бюджет — контроль. По оценкам специалистов и народных депутатов, первые две составляющие реализованы. А вот с третьей — проблемы. Именно отсутствие эффективного механизма контроля, по их мнению, — главный недостаток реформы.

Это создает парадокс: статья 144 Конституции Украины предусматривает, что решения органов местного самоуправления (ОМС) могут быть остановлены в случае их несоответствия Конституции или законам Украины с одновременным обращением в суд. Но в реальности некому останавливать.

Конституция не определяет, кто именно должен инициировать такую остановку. Решения не отменяют, а лишь приостанавливают — окончательную точку ставит суд. Одно время такое право имела прокуратура: она могла вносить протесты и останавливать решения рад. Но после отмены в 2014 году функции общего надзора прокуратура утратила эти полномочия.

Почему эти функции тогда не передали местным государственным администрациям, можно только догадываться. Но то, что на тот момент действующий президент Петр Порошенко, протаскивая особый статус ОРДЛО, вписал префектов в один закон об изменении Конституции, собственно, и провалило введение надзора. Хотя это было бы логично: именно главы местных государственных администраций (МГА), согласно статье 13 профильного закона, обязаны обеспечивать законность, защиту прав и свобод граждан. Однако они и по сей день лишены реальных рычагов влияния на органы местного самоуправления. Как исполнять полномочия без инструментов, непонятно. Причем для этого не нужно вносить изменения в Конституцию, достаточно на уровне закона добавить полномочий районным и областным госадминистрациям.

Это попытались прописать в законопроекте №4298 — фактически новой редакции Закона «О местных государственных администрациях». В его начальной версии была предусмотрена возможность для глав администраций останавливать решения рад с последующим обращением в суд — как раз в русле конституционных норм. Но после принятия документа в первом чтении в 2021 году его текст кардинально переписали, что противоречит правилам законотворческого процесса.

Новая редакция 2024 года вызвала обоснованную критику со стороны экспертов и Ассоциации городов Украины. А ее обновленная версия 2025 года, по оценкам специалистов, противоречит Европейской хартии местного самоуправления. Почему центральная и местная власти до сих пор не нашли компромисса и почему важный для государства проект закона №4298 уже долгое время остается «зависшим» в профильном комитете парламента, ZN.UA подробно проанализировало. (Вчера стало известно, что законопроект практически похоронен — группа уважаемых представителей партии власти зарегистрировала альтернативу: контроль вместо надзора, но без реформы МГА, госслужбы и подробных процедур.)

И даже если предположить, что механизм государственного контроля над решениями органов местного самоуправления наконец будет внедрен, станет ли это реальным предохранителем от того, что местные рады, прикрываясь законом, будут распоряжаться землями и имуществом громады в ущерб самой громаде?

Зачем идут в депутаты?

Решения Киеврады (как и любой местной рады) принимают по определенной процедуре: доклад, вопросы, обсуждение, голосование. Формирование повестки дня — обязанность секретаря. Работает согласительный совет, действует регламент, утвержденный самим советом. Но с его выполнением всегда проблема. Особенно когда не функционирует оппозиция, а соблюдение процедуры — одна из ее главных функций.

Ирония в том, что во времена Черновецкого эту роль выполняла фракция Блока Кличко, который сейчас находится в эпицентре коррупционного скандала и руководит радой, которая, кажется, вся погрязла в коррупции. Доказательство неправомерности принятых решений — непростая задача для НАБУ и САП. Даже такая показательная, казалось бы, «туалетная схема» — приватизация земельного участка, на котором расположен дворовой туалет, на первый взгляд вполне соответствует Земельному кодексу. Разве что можно обжаловать размер участка.

О многочисленных лазейках в законодательстве, разрешающих реализовывать коррупционные схемы, ZN.UA уже подробно писало. Поэтому, даже имея записи переговоров депутатов, обнародованные журналистами, мы можем только предполагать наличие «договорняков» между разными фракциями. Но криминал ли это? Депутаты быстро возразят: это обычная практика «согласования позиций». Следователям еще нужно все доказать в суде.

А теперь вопрос: почему у Виталия Кличко 11 заместителей? Ответ очевиден — чтобы удовлетворить амбиции всех фракций и депутатских групп. Иначе обеспечить голосование даже не за «земельку», а за системные решения по жизнеобеспечению города, где нет прямого «шкурного» интереса, чрезвычайно сложно. И такая практика не исключение. Она распространена во многих городских и сельских радах.

По воле судьбы я наблюдаю за событиями в Феодосиевской территориальной громаде под Киевом. Там хоть и не Конча-Заспа, но тоже немало «лакомых» участков в Иванковичах, Лесниках, Хотове. Живут здесь экс-министры, бывшие депутаты, другие «экс» и просто влиятельные люди. О так называемой секретариаде в этой громаде ZN.UA тоже писало.

После отставки главы часть депутатов, грубо нарушив законодательство и регламент, провела закрытую тайную сессию и избрала удобного для себя секретаря. Даже Киевская областная администрация тогда ничего не смогла сделать.

Посмотрим на декларацию избранного на той «сессии» секретаря Александра Гладуша. Зарплата на предыдущей должности скромная, бизнеса — никакого. Вместе с тем в собственности — несколько квартир и земельных участков в Киевской области, внедорожник Toyota Land Cruiser, мотоцикл Yamaha. А еще займ в 1,5 млн грн, который, по документам, ему предоставила... родная мать со своей пенсии.

Этот случай только подсвечивает главную проблему — неэффективность правоохранительной системы. Если бы прокуратура, полиция и суды системно реагировали на незаконные или сомнительные решения органов местной власти, вопрос об установлении государственного надзора над органами местного самоуправления не стоял бы так остро.

Имеют ли депутаты право исправлять свои решения?

О таком намерении, кстати, заявил мэр Киева Кличко после обнародованных расследований. Есть даже решение Конституционного суда Украины, которое прямо указывает, что орган местного самоуправления имеет полномочие постановлять, изменять и отменять собственные решения. Это известное решение КС по обращению Харьковской городской рады.

Тем не менее есть нюансы, указанные в пояснениях к решению: коррупционные решения (земля, приватизация и т.п.) — это акты индивидуального действия. И если они выполнены, орган местного самоуправления теоретически не может их отменить, поскольку они теряют силу вследствие факта своего выполнения.

В первые годы после избрания Кличко Киеврада активно старалась отменить решения времен Черновецкого. Но впоследствии суды отменяли эти действия со ссылкой именно на указанное решение Конституционного суда.

Отметим, что существует и другой путь отмены решений органов местного самоуправления. Согласно части 10 статьи 59 Закона «О местном самоуправлении в Украине», где отмечается: «Акты органов и должностных лиц местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституци или законам Украины признаются незаконными в судебном порядке».

Итак, речь идет о двух параллельных механизмах обжалования неправомерных решений прежде всего нормативно-правового характера, т.е. касающихся интересов широкого круга лиц и институций.

Какова роль головы громады, который возглавляет раду?

Отдельно нужно очертить роль головы громады в обеспечении законности и целесообразности решений местной рады. Согласно закону он имеет право наложить вето на решение рады, остановив его действие. На это у него есть пять дней. Преодолеть вето можно только при условии, если за это решение отдадут голоса две трети депутатов от общего состава рады.

Т.е. именно голова громады является первым фильтром — контролером законности и соответствия решений интересам громады.

В отличие от рядовых депутатов, глава имеет для этого реальные инструменты:

— возглавляет исполнительный комитет;

— формирует его персональный состав;

— имеет в распоряжении аппарат, юристов, управление и профильные отделы.

Это дает возможность проверять решения на соответствие Конституции, законам и регламенту до момента их подписания. Именно поэтому логично задать вопрос: почему главы громад не несут никакой ответственности, если подписанное ими решение потом отменяется судом как незаконное?

В таком случае правоохранителям даже не нужно доказывать сложные цепочки умысла — подпись главы является прямым свидетельством, что он знал и сознательно узаконил незаконное решение.

В Министерстве обороны в свое время был внедрен эффективный механизм ответственности исполнителей. Любой документ, который выходил за подписью министра, имел специальную форму согласования (визирования) — каждый начальник подразделения министерства ставил подпись на штампе, где было напечатано приблизительно следующее: «документ соответствует всем нормам законодательства и не имеет коррупционных рисков». Думаю, было бы крайне уместно ввести такой механизм и в работе Киеврады и КМДА, чтобы при возможности было сразу видно, «кто есть ху».

В громадах существует свой механизм контроля над действиями местной власти — система электронных петиций, которые могут сигнализировать о сомнительных решениях. Но на практике этот инструмент редко работает эффективно.

По состоянию на сегодня не известно ни об одном случае, когда голова украинской громады был бы привлечен к ответственности из-за отмены решений рады в суде.

И тут мы снова возвращаемся к основному вопросу: должны ли депутаты нести ответственность за принятие незаконных решений?

Можно ли привлечь депутатов к ответственности?

Если государственный служащий или должностное лицо, выполняя свои обязанности нарушает законодательство, нормативные акты или должностные инструкции, он несет за это дисциплинарную, административную или уголовную ответственность. Чем депутат лучше?

К сожалению, кроме расплывчатой обязанности «отчитываться перед избирателями» других форм ответственности для местных депутатов не предусмотрено. А это значит, что за нарушение правил дорожного движения, мелкую кражу или хулиганство депутат отвечает, а за голосование, которое приводит к потере громадой имущества или земли, — нет. Но именно такие решения причиняют громаде реальный ущерб. Их последствия часто намного серьезнее любого пьяного дебоша в ресторане.

И наконец самый интересный вопрос: почему мы до сих пор не слышали об открытии судебного производства против депутата местной рады за голосование, которое привело к незаконному решению?

Хотя это не в духе демократических традиций, но закон этого не запрещает. Так если решение признается судом незаконным, должен ли суд также привлекать к ответственности тех, кто голосовал за это решение?

Это вопрос без ответа, в том числе и в европейских странах, где тоже нет уголовной ответственности за политические решения. Но очень хочется задать его обществу и власти. Иначе мы рискуем снова увидеть и казус Довгого, и казус Комарницкого, и новое «блюдо от Бигуса». И еще одно. И еще...

Вместо выводов

Политическая ответственность — действенный инструмент для мотивации мэров и депутатов всех уровней служить интересам громад и страны, но он не должен быть единственным антикоррупционным предохранителем. Поскольку:

во-первых, децентрализация зашла в тупик — деньги и полномочия пошли громадам, а ответственность «не включилась». Государственный надзор за ОМС, который должен действовать как превенция для местных рад, должен заработать: префект остановит незаконный акт на этапе его принятия, а суд вынесет окончательное решение;

во-вторых, НАБУ и САП не в состоянии охватить всю страну, поэтому на местах должна «включиться» правоохранительная система (Нацполиция, ГБР, БЭБ), которая сейчас выполняет роль повода в руках Банковой (его используют, когда нужно политически урезонить мэра или депутата) или же бизнес-партнера местной власти. Все это дает возможность укрепляться местным феодалам и раскалывать страну изнутри;

в-третьих, у нас война, и ответственность в тылу должна быть такой же, как на фронте.