Экспорт с ограничениями: что будет означать для Украины отказ ЕС от "военных льгот" в торговле

Вже незабаром умови торгівлі України та ЄС мають змінитися.

У 2022 році, на тлі повномасштабної російської агресії, Європейський Союз прийняв кілька рішень, які забезпечили стрімке, однак переважно тимчасове поглиблення економічної інтеграції України з ЄС.

Найважливішим стало поширення на Україну дії директиви про тимчасовий захист (temporary protection directive), що досі забезпечує зайнятість та доступ до системи соціальних послуг та захисту для мільйонів українців, які виїхали в ЄС.

Фактично Україна тимчасово отримала переваги однієї з чотирьох свобод ЄС – вільного руху робочої сили.

Інші рішення були не такими масштабними, але теж дуже важливими.

Зокрема, у торгівлі товарами почали діяти автономні торговельні заходи (autonomous trade measures, ATMs), які тимчасово скасували рештки тарифних обмежень, що продовжували діяти у рамках поглибленої та всеохоплюючої зони вільної торгівлі (ПВЗВТ) з ЄС.

Це були дуже потрібні рішення, які пом’якшили шок повномасштабної війни.

Проте це були тимчасові рішення, внаслідок чого вже зараз постало питання про їх заміну.

У червні 2025 року завершуються дія автономних торговельних заходів.

Європейська комісія не планує їх продовжувати, натомість планує запропонувати Україні певну заміну.

Як це вплине на експорт України в ЄС? Які можливі сценарії?.

Зокрема – у разі, якщо двостороння торгівля повернеться до квот, що діяли до 2022 року.

Тимчасово, проте без обмежень.

Перш за все, варто розібратися, що змінилося для України із впровадженням автономних торговельних заходів?.

Запроваджені у червні 2022 року, ATMs скасували чотири групи тарифних обмежень, які стосувались доступу українських товарів на ринок ЄС.

Це були:.

Ввізні мита на товари, щодо яких на початок 2022 року ще не завершились перехідні періоди, а отже, мита не стали нульовими.

Варто зазначити, що для більшості як сільськогосподарських, так і промислових товарів безмитна торгівля з ЄС почалася ще у 2014 році.

Але для деяких, як, наприклад, добрива, вироби з алюмінію, автомобілі, ще діяли перехідні періоди, які якраз мали добігати кінця у 2022 році.

Завдяки ATMs перехідні періоди ПВЗВТ завершились на пів року раніше.

Тарифні квоти, які були введені ПВЗВТ як інструмент часткового відкриття ринку.

На обсяг квоти на ринку ЄС діяло нульове мито, поза цим обсягом – стандартне мито режиму найбільшого сприяння (most favoured nation, MFN).

Для деяких товарів воно досить високе.

Тарифні квоти у ПВЗВТ діяли на 36 категорій товарів, переважно продукцію сільського господарства та харчової промисловості.

Для деяких товарів, як-от пшениці або цукру, мита поза квотою були фактично заборонними.

Водночас цікавою була і залишається ситуація з кукурудзою, мито на яку поза квотою нульове.

Ввізні ціни.

На кілька сільськогосподарських товарів в рамках ПВЗВТ передбачалося часткове скасування ввізних мит.

Була скасована адвалорна частина, а спеціальне мито, які збирається у випадку, якщо товар постачається за ціною, нижчою за встановлену у рамках мита, залишилося.

Спеціальні та антидемпінгові заходи.

ПВЗВТ не забороняла партнерам взаємно застосовувати заходи торговельного захисту.

В ЄС, зокрема, діяли спеціальні захисні заходи щодо чорних металів та виробів із них, запроваджені на тлі реакції на протекціоністську політику під час першої каденції президента США Дональда Трампа.

Також діяла низка антидемпінгових обмежень.

Усі ці заходи, які сукупно стосувалися майже п’ятої частини українського експорту в ЄС, ATMs зупинили.

Нехай і тимчасово, проте доступ на ринок ЄС став безмитним для всіх без винятку товарів.

І незабаром це стало політичною проблемою для України.

Дедалі токсичніше питання.

Це рішення ЄС, посилене вимушеною зміною логістики через окупацію або блокування морських портів, привело до стрімкої переорієнтації експортних потоків на ЄС, зокрема на ринки країн-сусідів України.

Частка ЄС у експорті України стрибнула з 39% у 2021 до 63% у 2022 році, а частка товарів, на які поширювалась дія тарифних обмежень, після введення ATMs збільшилась до 26%, у першу чергу за рахунок збільшення експорту товарів, на які раніше поширювались тарифні квоти.

Якщо у 2021 році експорт таких товарів становив 9% загального експорту в ЄС, то у 2022 їхня частка сягнула вже 20%.

Причина була не лише у скасуванні мит на поставки понад безмитну квоту.

Уся система логістичної допомоги Україні у перший рік війни була заточена на вивезення у першу чергу українського збіжжя задля забезпечення глобальної продовольчої безпеки.

Саме це було однією з ключових цілей Шляхів солідарності (Solidarity Lanes).

На це працювала Чорноморська зернова ініціатива (Black Sea Grain Initiative).

І саме зерно як один з надзвичайно чутливих для торгівлі ЄС товарів було об’єктом тарифних квот, що їх скасували ATMs.

Стрімке зростання експорту в ЄС досить швидко призвело до реакції.

Що до певної мірі підважило ідею безмитної торгівлі, закладену в ATMs.

У квітні 2023 року Польща, Угорщина, Словаччина і Болгарія заборонили ввезення широкого спектра аграрних товарів з України на свої ринки.

Причому дісталося навіть тим, на які вже давно діяло нульове мито.

І на які ATMs не поширювались.

Ця заборона була короткострокова, і за кілька тижнів змінилася превентивними захисними заходами Європейської комісії, які заборонили поставки чотирьох товарів (пшениці, кукурудзи, рапсу та насіння соняшника) походженням з України на ці ринки плюс Румунію.

Після завершення дії цих превентивних заходів, які діяли з травня по вересень 2023 року, індивідуальні заборони країн-членів повернулися.

І діють досі.

Причому кожна країна має свій особливий перелік.

Плюс у новій редакції ATMs, яка набула чинності з червня 2024 року, щодо семи товарів (кукурудзи, м’яса птиці, яєць, цукру, меду, вівса та ячної крупи) був введений додатковий механізм так званого екстреного гальмування (emergency brake mechanism), який був введений в дію майже одразу щодо п’яти з семи товарів, обмеження не торкнулися кукурудзи та м’яса птиці.

Це помітно загальмувало їхній експорт, в окремих випадках фактично зупинивши його у другій половині 2024 року.

На додачу в кількох країнах-сусідах питання українського експорту набуло різкого політичного забарвлення, досі залишаючись однією з тем виборчих перегонів.

Політичні баталії щодо ATMs з кожним роком ставали все гарячішими.

І це робить їх продовження майже токсичним для відносин України з ЄС.

Тому не дивно, що Європейська комісія оголосила про їхнє завершення.

Інше питання – що може прийти на зміну ATMs?.

Замість щорічного продовження торгових преференцій можна повернутися до торговельних відносин у рамках ПВЗВТ.

Проте якщо нічого не змінювати і повернутись до умов, які діяли до початку ATMs, це буде досить боляче для України.

Спільне дослідження Вероніки Мовчан з Інституту економічних досліджень та Рікардо Джуччі з Berlin Economics, присвячене тарифним квотам, що діяли до введення ATMs, показує: повернення до тарифних квот на рівні 2021 року призведе до скорочення експорту в ЄС на $1,5 млрд, що складає майже 4% загального експорту України.

Найбільше постраждає експорт пшениці, цукру і м’яса птиці.

Торгівля пшеницею та цукром, як і ще деякими товарами, може повернутися до обсягів у межах тарифної квоти.

Частину експорту можна буде переорієнтувати на інші ринки, але це також означає додаткові витрати.

І втрати.

Інший, значно привабливіший варіант – це перегляд тарифного розкладу в рамках ПВЗВТ відповідно до статті 29 Угоди про асоціацію.

Консультації з цього питання Україна ініціювала це у 2021 році, через п’ять років після початку тимчасового застосування ПВЗВТ.

Однак війна та ATMs відволікли увагу від цих консультацій.

Та як показує процес продовження ATMs та індивідуальні захисні реакції країн-членів ЄС, довгострокові – до набуття членства в ЄС – домовленості щодо доступу на ринок є кращими для чутливих товарів.

А такими, за визначенням, є товари, щодо яких сторони домовились про виключення з режиму вільної торгівлі у далекому 2012 році.

Більш того, внесення змін у додатки до Угоди про асоціацію, що потрібно для перегляду тарифних квот, не потребує парламентського голосування.

Тобто цей процес на один крок менш політичний.

І з цим погоджуються обидві сторони процесу.

Можливі сценарії: втрати та здобутки.

Головне питання – якими мають бути нові домовленості.

Зокрема, який може бути новий рівень тарифних квот, які є ключовим елементом перемовин у рамках статті 29.

Для України, звичайно ж, ідеальним був би варіант повного скасування тарифних квот.

Оскільки ATMs створили умови безмитного доступу, за деякими поки що невеликими винятками, приріст експорту у разі рішення про повне скасування тарифних квот у короткостроковій перспективі не буде значним.

Він складе близько $290 млн.

Однак повністю реалізувати цей варіант, враховуючи всі попередні баталії, на жаль, малоймовірно.

Хоча навіть скасування тарифних квот на частину з 36 категорій буде помічним.

ймовірнішим сценарієм будуть домовленості про встановлення нових рівнів тарифних квот для дуже чутливих товарів.

Відповідно до результатів вже згаданого дослідження Вероніки Мовчан та Рікардо Джуччі, якщо повернення до базового рівня ПВЗВТ відбудеться лише для шести чутливих груп товарів (пшениця, кукурудза, овес, м’ясо птиці, мед та цукор), втрати українського експорту в ЄС складуть майже 1,2 млрд – це менше, ніж у першому сценарії, але не набагато.

Значно кращим варіантом видається встановлення нових тарифних квот на рівні, близькому до того, що сформувався у 2022-2024 роках.

Ми розрахували сценарій встановлення нового рівня тарифних квот для чутливих товарів на рівні 2024 року і скасування для решти.

Це незначно змінює поточні обсяги експорту, приріст складає $77 млн.

Водночас цей сценарій дозволяє зберегти статус-кво щодо підтримки України та встановлює зрозумілі межі безмитного експорту до того, як членство України в ЄС поверне їй повний доступ на ринок.

Також, очевидно, є цілий спектр інших проміжних сценаріїв, всі з яких знаходяться в проміжку між поверненням до базових тарифних квот ПВЗВТ та повною відмовою від тарифних квот.

І зараз переговори між Україною та ЄС мають визначити, яким буде результат.

І наостанок – сценарій, за яким Київ жертвує ATMs задля пом’якшення позиції партнерів на переговорах про членство – можливо, є не таким вже й поганим для України.

Автор: Вероніка Мовчан,.

Інститут економічних досліджень та політичних консультацій.