Надзор за ОМС. Системная реформа или формальность под деньги ЕС?

До децентрализации прокуроры могли обжаловать решения местных рад. После реформы громады получили деньги и полномочия, но контроль исчез. Префекты, которые должны были бы осуществлять надзор, так и не появились. Реформа оказалась в политическом, а не государственном поле. Результат: ресурсы громад годами распределяются без надзора. Примеры — ежедневно в журналистских расследованиях.

Вероятно, если бы Украина не взяла на себя обязательства перед ЕС продолжить реформу децентрализации, введя государственный надзор за органами местного самоуправления и реформировав систему территориальных органов государственной власти, мы бы сейчас точно не возвращались к этой теме, успевшей внести серьезное напряжение в отношения между стейкхолдерами.

К сожалению, ни парламент, ни правительство с центром в ОПУ, ни профильные ассоциации местного самоуправления не смогли договориться, как завершить реформу, руководствуясь в первую очередь не узкопрофильными интересами, а интересами демократического государства. По крайней мере формально мы продолжаем претендовать на этот статус.

Но обязательства перед ЕС — нашим ключевым партнером не только как сообществом, к которому мы хотим присоединиться, но и как гарантом безопасности воюющей Украины в условиях нынешних вызовов — заставляют власть вновь возвращаться к вопросу реформы. Тем более, что эту ее часть европейцы финансируют в размере 450 миллионов евро, которые могут существенно поддержать государственный бюджет и громады.

Итак, после того как профильный комитет отложил обсуждение базового законопроекта №4298, который неоднократно переписывали и который категорически отвергла Ассоциация городов Украины, фактически заблокировавшая его дальнейшую доработку на фоне молчания профильного министерства и офиса президента, появились четыре (!) альтернативные версии введения государственного надзора.

Первая — законопроект №13124 депутата Павла Фролова, и еще две версии (№13151-1 и №13150-2) рамочного усеченного законопроекта №13150, поданного представителями парламентской верхушки партии власти — главой фракции «Слуга народа» Давидом Арахамией, вице-спикером Александром Корниенко и главой профильного комитета Еленой Шуляк.

Сегодня буквально через час состоится заседание подкомитета, где будут рассмотрены все три версии законопроекта №13150, последняя из которых (№13150-2) является по сути близнецом базового и системного законопроекта №4298. А завтра в 10:00 — заседание комитета, где примут участие все стороны обсуждения и будет принято финальное решение, которое вынесут в зал.

Чтобы облегчить депутатам задачу, а также сделать процесс обсуждения максимально прозрачным, я пообщалась со всеми его участниками — включая экспертов, авторов законопроектов, представителей профильного комитета и министерства, АГУ, а также куратора направления офиса президента. Правление Ассоциации городов Украины на момент подготовки статьи свою позицию относительно последней версии законопроекта №13150 еще не сформулировало; относительно остальных — позиция Ассоциации уже опубликована.

Поэтому давайте по порядку.

Вынужденное маневрирование нардепов

Итак, часть депутатов профильного комитета продолжает настаивать на принятии комплексного закона. В частности автор законопроекта №13150-2 Роман Лозинский так прокомментировал свою позицию: «В результате реформы основными полномочиями местных государственных администраций (МГА) префектурного типа должны стать надзор за законностью деятельности местных рад и координация территориальных органов власти. Это записано в плане Ukraine Facility. Было предложено пять редакций законопроекта №4298 ко второму чтению. Последняя вызвала самое большое сопротивление громад. За месяц члены комитета получили больше 160 обращений от глав громад с предупреждением: последняя версия №4298 угрожает местному самоуправлению. Громады опасаются, что к действующим полномочиям МГА добавят надзорные и координационные функции. Это отдаляет модель от идеи префектур. В то же время создается бюрократический гибрид, который навязывает задачу местным радам.

Альтернативные законопроекты тоже не решают проблему — они сохраняют старые полномочия МГА и добавляют новые контрольные функции. Эти решения, по моему мнению, даже хуже последней версии №4298.

Но вспомним сентябрь 2021 года: тогда версию №4298 одобрительно оценили громады, ассоциации и эксперты. Ее поддержали 22 из 26 членов комитета. Именно к этой редакции мы решили вернуться. Поэтому зарегистрирован законопроект №13150-2, воссоздающий вторую версию №4298 с учетом предложений экспертов Центра политико-правовых реформ, Реанимационного пакета реформ и актуализации норм по состоянию на 2025 год.

Этот проект предусматривает создание МГА префектурного типа, четко разграничивает полномочия местных рад и МГА, возвращает статус госслужащих главам МГА, вводит конкурсы, кадровый резерв и ротацию префектов каждые три года, устанавливает пропорциональную систему надзора за законностью. Законопроект учитывает ключевые замечания более 160 руководителей громад и позицию Ассоциации городов Украины.

Хватит ли голосов для его принятия — покажет заседание комитета. По моему мнению, из всех предложенных вариантов именно №13150-2 лучше всего соответствует задаче реальной реформы. Но успех зависит от качества диалога между монобольшинством, офисом президента, ассоциациями и громадами. Времени осталось очень мало», — подытожил Лозинский.

Системный подход экспертов

Позиция экспертов, имеющих прямое отношение к реформе, тоже однозначна: принимать системный закон, который выстроит правильную рамку для завершения реформы, корректировать спорные моменты в течении второго чтения, а не отвлекаться на усеченные пазлы, которые можно потом и не собрать в единую государственную картину.

Один из авторов законопроекта №4298, глава Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко считает: «Законопроект №13150-2 закладывает основу настоящей реформы местных государственных администраций. Именно такую цель ставили, когда разрабатывали законопроект №4298. Реформа должна не только изменить систему надзора за громадами, но и в целом переформатировать работу МГА. Но позже эту идею исказили: в законопроектах №3124, 13150 и 13150-1 оставили только контроль над громадами и забыли о комплексных изменениях.

Также законопроект предлагает четкие правила для надзора МГА за органами местного самоуправления. Он определяет, какие органы должны осуществлять надзор и какими будут их полномочия. В перечень входят и районные государственные администрации, которых «двойники» законопроекта исключили. Это решение поможет избежать безосновательного давления на громады и не перегрузит МГА лишней работой. Другие варианты законопроектов, наоборот, делают громады полностью зависимыми от ОГА.

Важно, что главам МГА и их заместителям возвращается статус государственных служащих. Их работу будут регулировать законы о государственной службе, а не Трудовой кодекс, как сейчас. Это поставит точку в практике, когда должностные лица фактически выполняют политические задачи. Кроме того, срок пребывания главы МГА на должности ограничат тремя годами, что сделает невозможным создание «вечных князей» в регионах. Руководителей будет назначать отдельная комиссия, а для новичков предусмотрено специальное обучение через кадровый резерв.

МГА наконец избавят от лишних отраслевых полномочий. Они превратятся в органы префектурного типа, которые будут выполнять только три задачи: координировать работу территориальных органов министерств, следить за законностью в громадах, выполнять часть функций ОМС до изменений в Конституции. И главное — МГА не будут руководить территориальными органами министерств, как это предусмотрено в альтернативных законопроектах.

Районные государственные администрации получат больше прямых контактов с Кабмином, а не будут действовать через областные администрации. Это даст возможность ограничить чрезмерный контроль со стороны ОГА. В МГА будет четкая и современная структура: создадут секретариат, который будет заниматься организационной и технической работой. Сейчас эти функции выполняют безымянные подразделения, что лишь создает путаницу.

Законопроект также обновляет перечень принципов деятельности МГА и объясняет каждый из них. Благодаря этому, в спорных ситуациях чиновники смогут принимать решения на основании четких правил, а не произвольных толкований», — сказал Колиушко.

Директор Института развития территорий Юрий Ганущак прокомментировал риски законодательной инициативы Лозинского: «Законопроект фактически воссоздает нормы 4298 и имеет как собственные, так и унаследованные недостатки. Прежде всего несколько затянуты сроки введения в действие. Координация и надзор нужны уже сегодня, а не когда-нибудь. Создание кадрового резерва тоже является насущной потребностью. Но назначение из кадрового резерва на должности глав РГА объективно можно проводить лишь тогда, когда претенденты пройдут соответствующую подготовку.

Среди недостатков, перекочевавших из 4298, — неполное разграничение полномочий РГА и ОГА. Согласно Конституции, РГА подконтрольны и подотчетны ОГА, но не координируются ею. Такую координацию необходимо возложить на ЦОИВ. Как и методологическое сопровождение, которое может быть только со стороны ЦОИВ, а не ОГА. Также остается фактически политический порядок назначения глав ОГА.

И, наконец, важный вопрос — определение органа, осуществляющего надзор за законностью решений областных рад. Министерство не может быть контрольным органом по своей сути. Создавать дополнительный орган ЦОИВ неуместно. Имею смелое предложение предоставить право ОГА накладывать вето на решение областной рады с правом последней оспаривать такое вето в суде.

А вот относительно Киева предложение выглядит еще более радикальным — поручить осуществление надзора за законностью актов Киеврады и КГГА Киевской городской военной администрации. Здесь точно не будет конфликта интересов. До принятия закона о Киеве.

В целом поздравляю со смелой инициативой. Это реальная реформа, а не имитация, которая предлагается другими законопроектами. Даже принятие 13150-2 с определенными недостатками уже станет подтверждением наших евроинтеграционных стремлений. И выполнением миссии нардепов ІХ созыва на продолжение децентрализации власти и продвижение идеи деконцентрации исполнительной власти», — завершил Ганущак.

Интересы АГУ и местного самоуправления

ZN.UA обратилось к исполнительному директору Ассоциации городов Украины Александру Слобожану с просьбой прокомментировать позицию АГУ относительно пакета альтернативных законопроектов. «Есть позиция правления АГУ по законопроекту №13150. Что касается всех альтернативных к нему версий, то правление поручило определяться рабочей группе, я их не могу ускорить, там нарабатывается коллективная позиция», — ответил Слобожан.

Но вряд ли инициатива Лозинского заинтересует АГУ, которая категорически против 4298. Ждать какой-то другой позиции в отношении его близнеца — бесполезно. А вот с законопроектом №13150 разворачивается еще одна маркерная история. И связана она не только с АГУ, но и с позицией профильного министерства и Банковой. Они тоже публично не поддержали системный законопроект №4298 (вроде как и за, но держали паузу в коммуникации), и сейчас идут в фарватере законопроекта власти №13150 с еще более жестким надзором (по сути контролем) центральной власти над ОМС. Кстати, не только Игорь Колиушко, но и все авторы децентрализации (Ткачук, Ганущак) публично признали этот законопроект «угрозой ликвидации самостоятельности местного самоуправления». Получается, не согласившись на системный закон, АГУ получит еще более жесткий контроль от власти?

Как публично заявила Ассоциация городов, «что касается законопроекта, реестр. №13150, принято решение о направлении ряда обращений для изъятия из проекта предложенных в нем изменений к статьям 59-2 и 76 в Законе Украины «О местном самоуправлении в Украине» и продолжении работы над ним и альтернативным рабочей группой, созданной правлением Ассоциации городов Украины».

Но в этих статьях речь идет как раз о ключевых нормах — реестр решений, который, по замыслу авторов законопроекта, должен обеспечить механизм, а также саму суть надзора. А в этой версии, как мы уже сказали, это — практически контроль над ОМС. И что?

Пошаговое движение профильного министерства

Позицию Министерства развития громад и территорий озвучил заместитель министра Алексей Рябикин: «Я буду представлять министерство на заседании парламентского комитета и буду поддерживать как законопроект №4298 и адаптацию его первой версии №13150-2 (как план на будущее), так и №13150 как рамочный законопроект, который нужно принять безотлагательно. Установление надзора за законностью решений органов местного самоуправления — этот вопрос баланса и определения роли государства и местной власти в этом процессе.

Что касается Ukrainian Facility. У нас есть четкие обязательства, в частности пункт 9.1, который предусматривает установление надзора за законностью решений органов местного самоуправления. Второй аспект — координация деятельности территориальных органов центральной власти. Это два основных компонента индикатора, который мы уже просрочили.

Нужно признать: законопроект №4298 появился еще до согласования условий Ukrainian Facility. Это, образно говоря, «слон» — документ, одновременно охватывающий и порядок назначения руководителей местных государственных администраций, и вопрос полномочий Кабинета министров, президента и министерств. Согласовать все интересы в одном проекте на этом этапе практически невозможно. Такая же ситуация и с 13150-2, над которым тоже еще нужно работать.

Если говорить о необходимости создания нового баланса между государством и органами местного самоуправления, то сейчас наиболее готовым выглядит законопроект №13150.

Но мы понимаем: между первым и вторым чтением возможны изменения. Ассоциация городов Украины настаивает на изъятии двух ключевых статей. Если это произойдет, закон фактически превратится в декларацию, и его сложно будет реализовать. Если же мы говорим о реальном надзоре с четкими механизмами, то необходимым элементом является создание единого реестра решений органов местного самоуправления — это краеугольный камень реформы.

Впереди еще много работы. В этом году мы должны принять еще один важный закон — о разграничении полномочий. И это непосредственно связано с нынешней реформой: речь идет об отраслевых, властных и делегированных полномочиях и о ресурсах для их реализации. По плану IV квартала 2025 года — принятие закона, I квартал 2026 года — вступление в силу и утверждение подзаконных актов.

То есть мы не можем одним документом решить все проблемы сразу. Это нормальная практика: сначала выполнить четкие задачи — надзор и координацию — а потом перейти к следующим этапам. Поэтому мы предлагаем разделить «слона» на части.

Я поддерживаю идею как можно скорее утвердить решение», — сказал Рябикин.

Направляющая сила офиса президента

Позицию офиса президента о введении надзора прокомментировал заместитель главы ОПУ Виктор Микита: «Офис президента поддерживает завершение реформы децентрализации. Она началась с передачи значительных полномочий на места, но нуждается в эффективном контроле. Контроль должен быть сбалансированным. Многие уголовные производства против органов местного самоуправления могли бы не открывать, если бы была возможность оперативно останавливать незаконные решения. Это дало бы возможность предотвращать нарушения закона без привлечения правоохранителей. Префекты, наделенные правом останавливать решение, могли бы эффективно действовать на опережение.

Нам нужен практический рамочный закон, который в дальнейшем можно будет детализировать в сотрудничестве с громадами. Это предполагает активное участие как мэров больших городов, так и представителей сельских громад. Их интересы различаются, поэтому важно обсудить новые подходы на единой площадке, например, в рамках Конгресса местной и региональной власти.

Реформа должна двигаться поэтапно. Среди первоочередных задач — внедрение действенного надзора и создание единого реестра решений местных рад. Без реестра государственные органы не будут знать, остановлено ли то или иное решение, а следовательно, не смогут вовремя реагировать. Рамочный законопроект №13150 отвечает этим задачам. Введение реестра решений — это практический вопрос. Без него невозможно обеспечить реальный контроль. Скептицизм и политические манипуляции вокруг идеи реестра вредят реформе и тормозят необходимые изменения.

Вопрос назначения глав райгосадминистраций тоже решается иначе: их планируют избирать на конкурсной основе через кадровый резерв. И это все есть в законопроекте №4298. Но для полноценной реализации модели нужны изменения в Конституцию, поскольку сегодняшние полномочия РГА недостаточны. Поэтому все это — в будущем.

К сожалению, некоторые ассоциации ОМС выступают против каких-либо ограничений, отстаивая расширения полномочий мэров, в частности в сфере распределения средств госбюджета. Это понятно, но интересы государственности должны оставаться приоритетом. Без контроля мы рискуем потерять управляемость, особенно в критических ситуациях.

Сегодня парламенту сложно работать из-за политизации реформы децентрализации. Кто-то преследует собственные интересы, кто-то занимается популизмом. Но есть шанс принять базовый закон, который создаст фундамент для дальнейших изменений.

Следующие шаги — продолжить сотрудничество с громадами, разграничить полномочия между ОМС и центральной властью, предоставить громадам больше реальных полномочий. Мы выступаем за передачу им администрирования местных налогов — например, сбора за аренду земли или коммунального имущества. Это даст возможность громадам уменьшить потери, достигающие сегодня десятков миллиардов гривен. Иначе эффективной децентрализации не будет», — считает Микита.

Позиция профильного подкомитета

Буквально накануне заседания профильного подкомитета мы обратились к его главе Виталию Безгину с просьбой прокомментировать его позицию.

«Я — сторонник системных и комплексных решений. Иначе у нас бы, например, не было нового административно-территориального устройства и бюджетной децентрализации, — заявил Безгин. — Именно поэтому единым текстом, комплексно реформирующим местные государственные администрации, является 4298. Но окно возможностей относительно таких комплексных вещей, вероятно, закрылось еще где-то в 2021-м.

Что касается новых проектов, то о законопроекте Фролова №13124 и говорить не стоит — это политическая пустышка. Нужно говорить исключительно о 13150 и 13150-2. Они призваны выполнить разные задачи. Законопроект, первым подписантом которого является Давид Арахамия, дает возможность Украине формально выполнить обязательство перед Еврокомиссией и получить такие необходимые средства в государственный бюджет, но нужно быть дураками, чтобы ссориться с ЕС, имея текущую геополитическую ситуацию. Если принимать его, то это может быть исключительно базовая редакция без выхолащивания, но, безусловно, подконтрольность ОМС между чтениями следует заменить цивилизованным надзором.

Что касается проекта Романа Лозинского, то это очередная модификация 4298. Она неплоха, но есть определенные вещи, с которыми я не согласен. Соответственно, распутье здесь исключительно следующее: точечное решение или очередная комплексная попытка, но точно не другие законопроекты об имитации».

Итак, подведем итог

Во-первых, на сегодняшний день очевидно, что сформировался тандем из части депутатов парламентского комитета и экспертов, работавших над реформой децентрализации. Принцип один: принять системный закон, доработать его ко второму чтению, при необходимости внести необходимые изменения, но с самого начала строить правильную рамку.

Во-вторых, Ассоциация городов Украины стоит отдельно в нежелании внедрять государственный надзор, хотя открыто эту позицию не коммуницирует. Ни одного закона, кроме декларации Фролова, АГУ вообще не поддержала. Причин для этого много: с одной стороны, Банковая действительно затягивает «петлю» силовиков и военных администраций на шее громад и ищет способы ограничить автономию органов местного самоуправления, включая инициативу ограничения каденции мэров двумя сроками. Но это не снимает риски и со стороны самой АГУ, которая постепенно сузила свою позицию до лоббизма узкоотраслевых интересов, забыв о государственном и общественном интересе. Кстати, закон о столице — еще один камень, который АГУ пытается вообще не замечать, но который придется сдвинуть после внедрения государственного надзора для наведения порядка в системе управления Киевом.

В-третьих, офис президента и профильное министерство, как и ожидалось, действуют единой политической колонной, продвигая идею не принимать системный закон сразу, а двигаться к большой цели мелкими шагами. У такого подхода много преимуществ, в частности возможность отложить реальную деполитизацию областных и районных администраций в случае победы команды Зеленского на выборах.

В-четвертых, в обязательствах Украины перед ЕС прямо указано требование превратить местные государственные администрации в органы префектурного типа. Этому требованию соответствует только законопроект №13150-2. В то же время остается открытым вопрос, будет ли считать Европейский Союз принятие рамочного законопроекта №13150 достаточным для выполнения этого обязательства, если депутаты пойдут путем ОПУ.

Как разрубить этот гордиев узел, как отделить государственный интерес от политических интересов каждой группы, — решать парламенту. Если, конечно, он захочет напрячься. Иначе мы рискуем потерять не только 450 миллионов евро помощи, но и несколько десятилетий цивилизованного будущего.