Нагляд за ОМС. Системна реформа чи формальність під гроші ЄС?

До децентралізації прокурори могли оскаржувати рішення місцевих рад. Після реформи громади отримали гроші та повноваження, але контроль зник. Префекти, які мали б здійснювати нагляд, так і не з’явилися. Реформа опинилася в політичному, а не державному полі. Результат: ресурси громад роками розподіляються без нагляду. Приклади — щодня в журналістських розслідуваннях.

Імовірно, якби Україна не взяла на себе зобов’язання перед ЄС продовжити реформу децентралізації, запровадивши державний нагляд за органами місцевого самоврядування та реформувавши систему територіальних органів державної влади, ми б зараз точно не поверталися до цієї теми, яка встигла внести серйозне напруження у відносини між стейкхолдерами.

На жаль, ані парламент, ані уряд із центром в ОПУ, ані профільні асоціації місцевого самоврядування не змогли домовитися, як завершити реформу, керуючись передусім не вузькопрофільними інтересами, а інтересами демократичної держави. Принаймні формально ми й далі претендуємо на цей статус.

Однак зобов’язання перед ЄС — нашим ключовим партнером не лише як спільнотою, до якої ми прагнемо приєднатися, а й як гарантом безпеки України, що воює, в умовах нинішніх викликів — змушують владу знову повертатися до питання реформи. Тим більше, що цю її частину європейці фінансують у розмірі 450 мільйонів євро, які можуть суттєво підтримати державний бюджет та громади.

Отже, після того, як профільний комітет відклав обговорення базового законопроєкту №4298, який неодноразово переписували та який категорично відкинула Асоціація міст України, котра на тлі мовчання профільного міністерства та офісу президента фактично заблокувала його подальше доопрацювання, з’явилося чотири (!) альтернативні версії запровадження державного нагляду.

Перша — законопроєкт №13124 депутата Павла Фролова, і ще дві версії (№13151-1 і №13150-2) рамкового усіченого законопроєкту №13150, який подали представники парламентської верхівки партії влади — голова фракції «Слуга народу» Давид Арахамія, віцеспікер Олександр Корнієнко та голова профільного комітету Олена Шуляк.

Сьогодні буквально за годину відбудеться засідання підкомітету, де буде розглянуто всі три версії законопроєкту №13150, остання з яких (№13150-2) є по суті близнюком базового й системного законопроєкту №4298. А завтра о 10:00 — засідання комітету, де візьмуть участь усі сторони обговорення та буде ухвалено фінальне рішення, яке винесуть до зали.

Щоб полегшити депутатам завдання, а також зробити процес обговорення максимально прозорим, ми поспілкувалися з усіма його учасниками — включно з експертами, авторами законопроєктів, представниками профільного комітету та міністерства, а також куратором напряму офісу президента. Правління Асоціації міст України на момент підготовки статті своєї позиції щодо останньої версії законопроєкту №13150 іще не сформулювало; щодо інших — позицію Асоціації вже опубліковано.

Тож давайте по порядку.

Вимушене маневрування нардепів

Отже, частина депутатів профільного комітету продовжує наполягати на ухваленні комплексного закону. Зокрема автор законопроєкту №13150-2 Роман Лозинський так прокоментував свою позицію: «У результаті реформи основними повноваженнями місцевих державних адміністрацій (МДА) префектурного типу мають стати нагляд за законністю діяльності місцевих рад і координація територіальних органів влади. Це записано в плані Ukraine Facility. Було запропоновано п’ять редакцій законопроєкту №4298 до другого читання. Остання викликала найбільший спротив громад. За місяць члени комітету отримали понад 160 звернень від голів громад із застереженням: остання версія №4298 загрожує місцевому самоврядуванню. Громади остерігаються, що до чинних повноважень МДА додадуть наглядові й координаційні функції. Це віддаляє модель від ідеї префектур. Натомість створюється бюрократичний гібрид, який нав’язує завдання місцевим радам.

Альтернативні законопроєкти теж не вирішують проблеми — вони зберігають старі повноваження МДА й додають нові контрольні функції. Ці рішення, на мою думку, навіть гірші за останню версію №4298.

Але згадаймо вересень 2021 року: тоді версію №4298 схвально оцінили громади, асоціації та експерти. Її підтримали 22 з 26 членів комітету. Саме до тієї редакції ми вирішили повернутися. Тому зареєстровано законопроєкт №13150-2, що відтворює другу версію №4298 із урахуванням пропозицій експертів Центру політико-правових реформ, Реанімаційного пакету реформ та актуалізації норм станом на 2025 рік.

Цей проєкт передбачає створення МДА префектурного типу, чітко розмежовує повноваження місцевих рад і МДА, повертає статус держслужбовців головам МДА, вводить конкурси, кадровий резерв і ротацію префектів що три роки, встановлює пропорційну систему нагляду за законністю. Законопроєкт враховує ключові зауваження понад 160 керівників громад і позицію Асоціації міст України.

Чи вистачить голосів для його ухвалення — покаже засідання комітету. На мою думку, з усіх запропонованих варіантів саме №13150-2 найкраще відповідає завданню реальної реформи. Але успіх залежить від якості діалогу між монобільшістю, офісом президента, асоціаціями та громадами. Часу залишилося дуже мало», — підсумував Лозинський.

Системний підхід експертів

Позиція експертів, які мають прямий стосунок до реформи, теж однозначна: ухвалювати системний закон, який вибудує правильну рамку для завершення реформи, коригувати спірні моменти протягом другого читання, а не відволікатися на усічені пазли, які можна потім і не зібрати в єдину державну картину.

Один з авторів законопроєкту №4298, голова Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко вважає: «Законопроєкт №13150-2 закладає основу справжньої реформи місцевих державних адміністрацій. Саме таку мету ставили, коли розробляли законопроєкт №4298. Реформа має не тільки змінити систему нагляду за громадами, а й загалом переформатувати роботу МДА. Проте з часом цю ідею спотворили: у законопроєктах №3124, 13150 і 13150-1 залишили тільки контроль над громадами й забули про комплексні зміни.

Також законопроєкт пропонує чіткі правила для нагляду МДА за органами місцевого самоврядування. Він визначає, які органи мають здійснювати нагляд і якими будуть їхні повноваження. До переліку входять і районні державні адміністрації, що їх «двійники» законопроєкту виключили. Це рішення допоможе уникнути безпідставного тиску на громади й не перевантажить МДА зайвою роботою. Інші варіанти законопроєктів, навпаки, роблять громади повністю залежними від ОДА.

Важливо, що головам МДА та їхнім заступникам повертається статус державних службовців. Їхню роботу регулюватимуть закони про державну службу, а не Трудовий кодекс, як зараз. Це поставить крапку в практиці, коли посадові особи фактично виконують політичні завдання. Крім того, строк перебування голови МДА на посаді обмежать трьома роками, що унеможливить створення «вічних князів» у регіонах. Керівників призначатиме окрема комісія, а для новачків передбачено спеціальне навчання через кадровий резерв.

МДА нарешті позбавлять зайвих галузевих повноважень. Вони перетворяться на органи префектурного типу, які виконуватимуть лише три завдання: координуватимуть роботу територіальних органів міністерств, стежитимуть за законністю в громадах, виконуватимуть частину функцій ОМС до змін у Конституції. І головне — МДА не керуватимуть територіальними органами міністерств, як це передбачено в альтернативних законопроєктах.

Районні державні адміністрації отримають більше прямих контактів із Кабміном, а не діятимуть через обласні адміністрації. Це дасть змогу обмежити надмірний контроль із боку ОДА. В МДА буде чітка та сучасна структура: створять секретаріат, який займатиметься організаційною й технічною роботою. Зараз ці функції виконують безіменні підрозділи, що лише створює плутанину.

Законопроєкт також оновлює перелік принципів діяльності МДА та пояснює кожен із них. Завдяки цьому в спірних ситуаціях чиновники зможуть ухвалювати рішення на основі чітких правил, а не довільних тлумачень», — завершив Коліушко.

Директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак прокоментував ризики законодавчої ініціативи Лозинського: «Законопроєкт фактично відтворює норми 4298 і має як власні, так і успадковані вади. Насамперед дещо затягнуто строки введення в дію. Координація та нагляд потрібні вже сьогодні, а не бозна-коли. Створення кадрового резерву теж є нагальною потребою. Але призначення з кадрового резерву на посади голів РДА об’єктивно можна здійснювати тільки тоді, коли претенденти пройдуть відповідний вишкіл.

Серед недоліків, які перекочували з 4298, — неповне розмежування повноважень РДА та ОДА. Відповідно до Конституції, РДА підконтрольні та підзвітні ОДА, але не координуються нею. Таку координацію необхідно покласти на ЦОВВ. Як і методологічний супровід, який може бути тільки з боку ЦОВВ, а не ОДА. Також залишається фактично політичний порядок призначення голів ОДА.

І нарешті, важливим питанням є визначення органу, який здійснює нагляд за законністю рішень обласних рад. Міністерство не може бути контрольним органом за своєю суттю. Створювати додатковий орган ЦОВВ недоречно. Маю сміливу пропозицію надати право ОДА накладати вето на рішення обласної ради з правом останньої оскаржувати таке вето в суді.

А от щодо Києва пропозиція виглядає ще радикальнішою — доручити здійснення нагляду за законністю актів Київради та КМДА Київській міській військовій адміністрації. Тут точно не буде конфлікту інтересів. До ухвалення закону про Київ.

А загалом вітаю зі сміливою ініціативою. Це реальна реформа, а не імітація, яка пропонується іншими законопроєктами. Навіть ухвалення 13150-2 з певними недоліками вже стане підтвердженням наших євроінтеграційних прагнень. І виконанням місії нардепів ІХ скликання на продовження децентралізації влади та просування ідеї деконцентрації виконавчої влади», — сказав Ганущак.

Інтереси АМУ та місцевого самоврядування

ZN.UA звернулося також до виконавчого директора Асоціації міст України Олександра Слобожана з проханням прокоментувати позицію АМУ щодо пакета альтернативних законопроєктів. «Є позиція правління АМУ стосовно законопроєкту №13150. Щодо всіх альтернативних до нього версій, то правління доручило визначатися робочій групі, я їх не можу прискорити, там напрацьовується колективна позиція», — відповів Слобожан.

Та навряд чи ініціатива Лозинського зацікавить АМУ, яка категорично проти 4298. Очікувати якоїсь іншої позиції щодо його близнюка — марно. А от із законопроєктом №13150 розгортається ще одна маркерна історія. І пов’язана вона не тільки з АМУ, а й із позицією профільного міністерства та Банкової. Вони також публічно не підтримали системного законопроєкту №4298 (ніби як і за, але тримали паузу в комунікації), і наразі йдуть у фарватері владного законопроєкту №13150 зі ще жорсткішим наглядом (по суті контролем) центральної влади над ОМС. До речі, не тільки Ігор Коліушко, а й усі автори децентралізації (Ткачук, Ганущак) публічно визнали цей законопроєкт «загрозою ліквідації самостійності місцевого самоврядування». Отже, не погодившись на системний закон, АМУ отримає ще жорсткіший контроль від влади?

Як публічно заявила Асоціація міст, «щодо законопроєкту, реєстр. №13150, схвалено рішення про направлення ряду звернень для вилучення з проєкту запропонованих в ньому змін до статей 59-2 і 76 в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» та продовження роботи над ним і альтернативним робочою групою, створеною правлінням Асоціації міст України».

Але в цих статтях ідеться якраз про ключові норми — реєстр рішень, який, за задумом авторів законопроєкту, має забезпечити механізм, а також саму суть нагляду. А в цій версії, як ми вже сказали, це — практично контроль над ОМС. І що?

Покроковий рух профільного міністерства

Позицію Міністерства розвитку громад і територій озвучив заступник міністра Олексій Рябікін: «Я представлятиму міністерство на засіданні парламентського комітету й підтримуватиму як законопроєкт №4298 та адаптацію його першої версії №13150-2 (як план на майбутнє), так і №13150 як рамковий законопроєкт, який слід ухвалити невідкладно. Встановлення нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування — це питання балансу й визначення ролі держави та місцевої влади в цьому процесі.

Щодо Ukrainian Facility. В нас є чіткі зобов’язання, зокрема пункт 9.1, який передбачає встановлення нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування. Другий аспект — координація діяльності територіальних органів центральної влади. Це два основні компоненти індикатора, який ми вже прострочили.

Варто визнати: законопроєкт №4298 з’явився ще до погодження умов Ukrainian Facility. Це, образно кажучи, «слон» — документ, що одночасно охоплює і порядок призначення керівників місцевих державних адміністрацій, і питання повноважень Кабінету міністрів, президента та міністерств. Узгодити всі інтереси в одному проєкті на цьому етапі практично неможливо. Така сама ситуація і з 13150-2, над яким також іще потрібно працювати.

Якщо говорити про необхідність створення нового балансу між державою й органами місцевого самоврядування, то наразі найбільш готовим виглядає законопроєкт №13150.

Проте ми розуміємо: між першим і другим читанням можливі зміни. Асоціація міст України наполягає на вилученні двох ключових статей. Якщо це станеться, закон фактично перетвориться на декларацію, і його буде складно реалізувати. Якщо ж ми говоримо про реальний нагляд із чіткими механізмами, то необхідним елементом є створення єдиного реєстру рішень органів місцевого самоврядування — це наріжний камінь реформи.

Попереду ще багато роботи. Цього року ми маємо ухвалити ще один важливий закон — про розмежування повноважень. І це безпосередньо пов’язано з нинішньою реформою: йдеться про галузеві, власні й делеговані повноваження та про ресурси для їх реалізації. За планом IV кварталу 2025 року — ухвалення закону, I квартал 2026 року — набуття чинності та затвердження підзаконних актів.

Тобто ми не можемо одним документом вирішити всі проблеми одразу. Це нормальна практика: спочатку виконати чіткі завдання — нагляд і координацію — а потім перейти до наступних етапів. Тому ми пропонуємо розділити «слона» на частини.

Я підтримую ідею якомога швидше ухвалити рішення», — підсумував Рябікін.

Спрямівна сила офісу президента

Позицію офісу президента щодо запровадження нагляду визначив заступник голови ОПУ Віктор Микита: «Офіс президента підтримує завершення реформи децентралізації. Вона розпочалася з передачі значних повноважень на місця, але потребує ефективного контролю. Контроль має бути збалансованим. Багатьох кримінальних проваджень проти органів місцевого самоврядування могли б не відкривати, якби була можливість оперативно зупиняти незаконні рішення. Це дало б змогу запобігати порушенням закону без залучення правоохоронців. Префекти, наділені правом зупиняти рішення, могли б ефективно діяти на випередження.

Нам потрібен практичний рамковий закон, який надалі можна буде деталізувати у співпраці з громадами. Це передбачає активну участь як мерів великих міст, так і представників сільських громад. Їхні інтереси різняться, тому важливо обговорити нові підходи на єдиному майданчику, наприклад, у межах Конгресу місцевих і регіональних влад.

Реформа має рухатися поетапно. Серед першочергових завдань — запровадження дієвого нагляду та створення єдиного реєстру рішень місцевих рад. Без реєстру державні органи не знатимуть, чи зупинено те чи інше рішення, а отже, не зможуть вчасно реагувати. Рамковий законопроєкт №13150 відповідає цим завданням. Запровадження реєстру рішень — це практичне питання. Без нього неможливо забезпечити реальний контроль. Скептицизм і політичні маніпуляції навколо ідеї реєстру шкодять реформі й гальмують необхідні зміни.

Питання призначення голів райдержадміністрацій також вирішується інакше: їх планують обирати на конкурсній основі через кадровий резерв. І це все є в законопроєкті №4298. Але для повноцінної реалізації моделі потрібні зміни до Конституції, оскільки сьогоднішні повноваження РДА недостатні. Тому все це — в майбутньому.

На жаль, деякі асоціації ОМС виступають проти будь-яких обмежень, обстоюючи розширення повноважень мерів, зокрема у сфері розподілу коштів держбюджету. Це зрозуміло, але інтереси державності мають залишатися пріоритетом. Без контролю ми ризикуємо втратити керованість, особливо в критичних ситуаціях.

Сьогодні парламенту важко працювати через політизацію реформи децентралізації. Хтось переслідує власні інтереси, хтось займається популізмом. Проте є шанс ухвалити базовий закон, який створить фундамент для подальших змін.

Наступні кроки — продовжити співпрацю з громадами, розмежувати повноваження між ОМС і центральною владою, надати громадам більше реальних повноважень. Ми виступаємо за передачу їм адміністрування місцевих податків — наприклад, збору за оренду землі чи комунального майна. Це дасть змогу громадам зменшити втрати, які сьогодні сягають десятків мільярдів гривень. Інакше ефективної децентралізації не буде», — вважає Микита.

Позиція профільного підкомітету

Буквально напередодні засідання профільного підкомітету ми звернулися до його голови Віталія Безгіна з проханням прокоментувати його позицію.

«Я є прихильником системних і комплексних рішень. Інакше ми б, наприклад, не мали нового адміністративно-територіального устрою та бюджетної децентралізації, — заявив Безгін. — Саме тому єдиним текстом, що комплексно реформує місцеві державні адміністрації, є 4298. Але вікно можливостей щодо таких комплексних речей, імовірно, зачинилося ще десь 2021-го.

Щодо нових проєктів, то про законопроєкт Фролова №13124 й говорити не варто — це політична абищиця. Варто говорити виключно про 13150 і 13150-2. Вони покликані виконати різні завдання. Законопроєкт, першим підписантом якого є Давид Арахамія, дає змогу Україні формально виконати зобов’язання перед Єврокомісією й отримати такі необхідні кошти в державний бюджет, але треба бути дурними, щоби сваритися з ЄС, маючи поточну геополітичну ситуацію. Якщо ухвалювати його, то це може бути виключно базова редакція без вихолощування, але, безумовно, підконтрольність ОМС між читаннями варто замінити на цивілізований нагляд.

Щодо проєкту Романа Лозинського, то це чергова модифікація 4298. Вона непогана, але є певні речі, з якими я не згоден. Відповідно роздоріжжя тут виключно таке: точкове рішення чи чергова комплексна спроба, але точно не інші законопроєкти про імітацію».

Отже, підсумуємо

По-перше, на сьогодні очевидно, що сформувався тандем із частини депутатів парламентського комітету й експертів, які працювали над реформою децентралізації. Принцип один: ухвалити системний закон, доопрацювати його до другого читання, за потреби внести необхідні зміни, але від самого початку будувати правильну рамку.

По-друге, Асоціація міст України стоїть окремо в небажанні запроваджувати державний нагляд, хоча відкрито цієї позиції не комунікує. Жодного закону, крім декларації Фролова, АМУ загалом не підтримала. Причин для цього чимало: з одного боку, Банкова справді затягує «зашморг» силовиків і військових адміністрацій на шиї громад і шукає способи обмежити автономію органів місцевого самоврядування, включно з ініціативою обмежити каденцію мерів двома строками. Проте це не знімає ризиків і з боку самої АМУ, яка поступово звузила свою позицію до лобізму вузькогалузевих інтересів, забувши про державний та суспільний інтерес. До речі, закон про столицю — ще один камінь, якого АМУ намагається взагалі не помічати, але який доведеться зрушити після запровадження державного нагляду для наведення порядку в системі управління Києвом.

По-третє, офіс президента й профільне міністерство, як і очікувалося, діють єдиною політичною колоною, просуваючи ідею не ухвалювати системного закону відразу, а рухатися до великої мети дрібними кроками. Такий підхід має багато переваг, зокрема можливість відкласти реальну деполітизацію обласних і районних адміністрацій у разі перемоги команди Зеленського на виборах.

По-четверте, в зобов’язаннях України перед ЄС прямо зазначено вимогу перетворити місцеві державні адміністрації на органи префектурного типу. Цій вимозі відповідає лише законопроєкт №13150-2. Натомість залишається відкритим питання, чи вважатиме Європейський Союз ухвалення рамкового законопроєкту №13150 достатнім для виконання цього зобов’язання, якщо депутати підуть шляхом ОПУ.

Як розрубати цей гордіїв вузол, як відокремити державний інтерес від політичних інтересів кожної групи, — вирішувати парламенту. Якщо, звісно, він захоче напружитися. Інакше ми ризикуємо втратити не лише 450 мільйонів євро допомоги, а й кілька десятиліть цивілізованого майбутнього.