Слишком много власти в одних руках: что может стать проблемой правительства на переговорах о вступлении в ЕС

Вже влітку цього року Україна може очікувати на відкриття переговорів про вступ до ЄС з переговорного кластера 1 "Основи" ("Fundamentals").

Наразі Україна має цілковиту політичну підтримку цього кроку з боку ЄС і більшості держав-членів (незважаючи на шалений опір Угорщини).

Проходження цього етапу відкриє абсолютно новий етап вступного процесу – власне переговори, які є дуже складним технічним і бюрократичним процесом, але Україна наразі повноцінно не готова до їх проведення, оскільки її ключові інституції у сфері європейської інтеграції досі перебувають у системі координат імплементації Угоди про асоціацію, але не переговорного процесу з ЄС.

З української сторони триває підготовча робота до початку переговорів з кластера "Основи", зокрема у співпраці з Європейською комісією та іншими залученими сторонами підготовлені дорожні карти у сфері верховенства права, реформи державного управління та функціонування демократичних інституцій.

Але останні тенденції в офіційній урядовій переговорній структурі викликають низку запитань.

Насамперед – щодо її реальної спроможності вести переговори з ЄС не тільки щодо "Основ", а й щодо інших кластерів переговорного процесу.

На політичному рівні відбулося "злиття" трьох ключових функцій підготовки до переговорного процесу з ЄС в особі віцепрем'єра з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України – міністра юстиції (далі – ВПМУ), а саме:.

- адаптація українських законів до норм права ЄС та їхнє впровадження на практиці (відповідальні: Міністерство юстиції – лінійні міністерства/ЦОВВ);.

- політична координація й організація процесу євроінтеграційних реформ (ВПМУ);.

- ведення безпосередньо переговорного процесу з ЄС (головний переговірник – глава делегації України для переговорів з ЄС).

Це доволі широкий та об’ємний функціонал, кожну зі складових якого може очолювати окрема політична чи технократична особа у складі уряду.

Як наслідок, є ризик розмивання пріоритетності – з наведеного вище переліку функцій складно зрозуміти, що саме буде в пріоритеті для ВПМУ: законотворча робота, координація внутрішніх реформ чи досягнення компромісів з ЄС у процесі переговорів.

До того ж одна людина фізично не може впоратися з таким широким функціоналом.

Також служба ВПМУ через малу чисельність, брак кадрів, досвіду та компетенцій не буде спроможна достатньою мірою та належним чином ефективно забезпечити всеосяжну діяльність віцепрем'єра.

Через це важливі та нагальні політичні рішення у сфері євроінтеграції ризикують "чекати на свою чергу", що може негативно вплинути на загальний темп переговорів в цілому.

На технічно-бюрократичному рівні переговорний процес супроводжує Урядовий офіс координації європейської та євроатлантичної інтеграції секретаріату Кабінету міністрів України (далі – Урядовий офіс).

Урядовий офіс створювався як координаційний орган у рамках виконання Угоди про асоціацію з ЄС, і тепер його функціонал (зокрема, штатний розпис, функції та кадровий потенціал) не відповідає повною мірою формату задач переговорного процесу, і з моменту набуття Україною статусу країни-кандидата жодних структурних змін всередині Урядового офісу так і не було здійснено.

Тому ця надважлива інституція входить до переговорного процесу із цілим "букетом" проблем.

Зокрема, йдеться про:.

Гостру загальну нестачу фахових кадрів (втім, ця проблема притаманна всій українській державній службі).

Конкретно в Урядовому офісі після початку повномасштабного російського вторгнення ситуація стала критично складною: питаннями євроінтеграційних реформ і вступу до ЄС займається лише трохи більше 30 держслужбовців, замість мінімально необхідних 100, а оптимальною кількістю (з досвіду інших країн-кандидатів і обсягу завдань, що стоять перед Україною) є штат близько 200 фахівців;.

Значну нестачу або й повну відсутність кваліфікованих галузевих експертів, які мають вирішальне значення для належної адаптації українського законодавства до норм права ЄС та проведення технічних переговорів щодо адаптаційних положень з профільними лінійними міністерствами та партнерами з ЄС;.

Недостатнє знання англійської або інших необхідних іноземних мов і навичок ведення специфічної комунікації зі своїми технічними візаві з ЄС;.

Брак практичного досвіду роботи з імплементаційними актами та таблицями відповідності, необхідними для коректної транспозиції українських законів до права ЄС.

Звичайно, вирішити всі ці системні проблеми швидко є доволі складно, а деякі з них просто неможливо в умовах породженого війною кадрового голоду.

Однак певні зміни можна ініціювати навіть за таких умов, використовуючи експертну і фінансову підтримку з боку ЄС.

Наприклад, це може бути навчання і підвищення кваліфікації чинних держслужбовців (приміром, спеціальна програма навчання на базі Коледжу Європи в Натоліні), або ж залучення до уряду молоді, яка зараз перебуває за кордоном (програма "CREATE UKRAINE").

Також мовний бар’єр можна частково компенсувати системним долученням до переговорного процесу спеціалізованих перекладачів, не зменшуючи при цьому залученість фахових українських службовців.

До того ж після об'єднання функцій в рамках посади ВПМУ розпочався досить небезпечний (на нашу думку) процес "міграції" координаційної та технічної (експертної) спроможності Урядового офісу до Міністерства юстиції.

Зокрема, йдеться про спробу перетворити Мін'юст на "суперміністерство з питань європейської інтеграції" або "МінЄвро" (за аналогією з подібними структурами в інших країнах-кандидатах) шляхом значного розширення його функцій з питань суто галузевих (питання верховенства права і прав людини, переклади актів ЄС та перевірка правильності їх транспозиції до українського законодавства тощо) до координації всього вступного процесу та лідерства у процесі адаптації законодавства.

Для цього в структурі Мін’юсту було створено новий Департамент права ЄС, на який покладено функцію загальної координації процесу адаптації, надання правових висновків щодо відповідності законодавства України нормам права ЄС, у тому числі вузькогалузевих питань адаптаційного процесу (як показано в його організаційній структурі), а також планування та моніторинг усього процесу правового наближення в рамках вступу до ЄС.

За своєю організаційною структурою та функціоналом згаданий департамент фактично дублює Урядовий офіс.

Для цього зробили спробу "підвищити" бюрократичну вагу Мін’юсту в структурі Кабміну як ключового центрального органу виконавчої влади для євроінтеграційних реформ та переговорного процесу.

Було підготовлено і подано на розгляд Кабміну відповідний проєкт постанови, що мав внести низку змін до підзаконних актів, однак подальший його рух було заблоковано внаслідок відсутності політичного компромісу всередині Кабміну.

Втім, якщо така ідея буде реалізована, нове "МінЄвро" отримає виключну монополію на експертизу законопроєктів, як і інших нормативно-правових актів, на відповідність законодавству ЄС та на координацію роботи лінійних міністерств.

Це своєю чергою призведе до подальшої функціональної деградації Урядового офісу як центрального технічного координатора переговорного процесу (він буде займатися лише протокольною комунікацією з ЄС та організацією офіційних візитів для переговорів про вступ, а правова експертиза зведеться до звичайної формальності) та додаткового відтоку галузевих фахівців до "МінЄвро".

Як наслідок, зважаючи на загальний кадровий голод, Україна може одночасно отримати два негативних процеси:.

існуватимуть два паралельних координаційних органи, які не будуть належним чином укомплектовані, і ефективність Мін’юсту в ролі "МінЄвро" буде досить сумнівною;.

експертний потенціал Урядового офісу паралельно деградує остаточно, і технічна підтримка переговорів про вступ буде значною мірою зірвана.

Політична логіка такого кроку є зрозумілою: створення "суперпосади" ВПМУ як головного відповідального євроінтегратора мотивує останнього консолідувати навколо себе і контролювати всю технічну експертизу, що супроводжує європейську інтеграцію України.

Однак досвід інших країн-кандидатів, зокрема країн Західних Балкан, свідчить, що розпочинати радикальні зміни прямо напередодні або безпосередньо в процесі переговорного процесу є вкрай небезпечним кроком.

Країна ризикує вступити у переговори з незрозумілою чи непередбачуваною для ЄС переговорною структурою і спричинити суто бюрократичні затримки у переговорах.

У нашій комунікації з європейськими експертами вони зазначають, що вибір інституційної моделі переговорів є справою країни-кандидата, і вони можуть бути різними.

Проте найперше, чого нам радили не робити – це змінювати інституційну структуру переговорів саме під час переговорного процесу.

Крім того, відсутність чіткого вихідного бачення переговорної структури і гарантій того, що вона буде залишатися незмінною впродовж усього переговорного процесу, несе в собі ризик, що наступного політичного циклу може відбутися "зворотне розділення" євроінтеграційних функцій всередині Кабміну.

На жаль, Україна має безліч негативного досвіду злиття/розділення лінійних міністерств на догоду політичній доцільності.

Замість цього країна потребує визначеності на самому початку переговорів і постійних кроків щодо посилення спроможності створеної переговорної структури.

Публікації в рубриці "Колонки" не є редакційними статтями та відображають винятково точку зору авторів.