«Два узурпатори, одна столиця. Чому в Києві немає легітимної влади»

У квітні Київрада спробувала частково повернути Віталію Кличку повноваження, які від початку повномасштабної війни виконував начальник Київської міської військової адміністрації Тимур Ткаченко. Депутати фактично відновили Київську міську державну адміністрацію як виконавчий орган. Ткаченко відповів, що позбавити його повноважень може лише президент. За тиждень суд зупинив дію рішення Київради.

Протистояння мера Києва та Банкової через контроль над виконавчою владою — давнє. Воно тягнеться ще з кінця 1990-х, коли ухвалили закон про столицю. Саме тоді в КМДА об’єднали функції виконавчої влади та виконавчого органу Київради, але не визначили, хто має очолювати цю гібридну структуру — обраний народом міський голова чи посадовець, призначений президентом.

Сьогодні ж конфлікт відбувається зовсім в іншому правовому полі. В перший день повномасштабного вторгнення Володимир Зеленський підписав указ про створення Київської міської військової адміністрації. Указ передбачав, що КМДА припинила існувати як орган виконавчої влади — її функції перейшли до КМВА.

Київрада й сам Кличко цього указу не оскаржували. Ба більше, 2023 року, після трагічної загибелі людей біля зачиненого укриття, Київрада офіційно затвердила висновки комісії, в яких зазначено, що КМДА вже є КМВА, не підпорядковується меру та не виконує функцій виконавчого органу.

Ситуація виглядає парадоксально. Раніше Київрада визнала, що КМДА юридично не існує. А тепер вимагає, щоб Кличко видавав розпорядження від імені цього неіснуючого органу в межах повноважень місцевого самоврядування.

На перший погляд, саме Кличко виглядає як той, хто захоплює повноваження військової адміністрації всупереч указу президента — і робить це через контрольовану Київраду. Та чи справді все настільки однозначно?

Що може й чого не може КМВА

Після того як у Києві замість Київської міської державної адміністрації (КМДА) з’явилася Київська міська військова адміністрація (КМВА), вивіска змінилася, але з повноваженнями все стало значно складніше. На папері — новий орган. А на практиці? Багато хто досі вважає, що КМВА просто продовжує роботу КМДА. Проте це не зовсім так. І саме тут — суть конфлікту.

Які повноваження має КМВА?

Згідно із законом, КМВА може реалізовувати лише ті функції, які чітко прописані в статті 15 Закону «Про правовий режим воєнного стану».

Наприклад, КМВА має право затверджувати міський бюджет і вносити до нього зміни; передавати в оренду комунальні землі (до одного року); забезпечувати безперебійне функціонування міських служб у період воєнного стану.

Але навіть ці повноваження в реальності майже не використовуються. Жоден начальник КМВА не ініціював бюджету міста, не займався орендними угодами — все це залишалося десь «у повітрі».

А яких повноважень КМВА не має?

Ось приклади того, на що КМВА не має права (хоча часто створюється враження протилежне):

• розроблення програм соціально-економічного розвитку Києва на найближчі роки. Це компетенція виконавчих органів Київради.
• розроблення містобудівної документації — скажімо, нового Генплану Києва або детального плану території.
• підготовка та внесення проєктів рішень до Київради — наприклад щодо благоустрою або перерозподілу коштів чи землевідведення.
• організація створення об’єктів природно-заповідного фонду — умовно, нових ландшафтних парків чи заказників із охоронним статусом.

Це — лише частина того, що військова адміністрація робити не має права. Також важливо: районні державні адміністрації в Києві юридично не підпорядковуються КМВА.

А навіщо ж тоді КМДА?

Отут — найбільший правовий парадокс. Згідно із законом про столицю, єдиним виконавчим органом Київради є КМДА. Але після створення КМВА КМДА фактично зникла з правового поля. Тобто вийшло, що виконавчі органи Київради формально зберегли свої повноваження, але інструментів для їх реалізації немає. Це так, ніби у вас є квартира, але немає ключів від неї.

Що робить КМВА насправді?

І ось тут — найгостріше. Незважаючи на обмежений перелік повноважень, КМВА (включно з нинішнім начальником Тимуром Ткаченком) регулярно ухвалює рішення, на які не має юридичного права.

А Київрада?

Попри звинувачення Київрада не забирала в КМВА жодних повноважень. Частини з них КМВА не мала від самого початку, іншу — й далі може виконувати в межах закону. Проблема в тому, що обидва органи влади перебувають у підвішеному стані: в одного є функції, але немає механізмів, у іншого ж повноваження обмежені, але він діє так, ніби є всесильним.

І що тепер?

Запитання риторичне: як сталося, що в умовах війни столиця України не має органу влади, який одночасно володіє всіма повноваженнями й реально може їх виконувати?

Це не просто юридичний казус. Це — системна проблема, яка вже впливає на життя киян: від тарифів до благоустрою.

Все можна королю. Президенту

2022 року президент Володимир Зеленський своїм указом визначив, що Київська міська державна адміністрація набуває статусу військової, а її голова — статусу начальника військової адміністрації. Але згідно з Законом «Про правовий режим воєнного стану», він не мав права це робити.

Указ пояснював створення КМВА необхідністю «здійснення керівництва у сфері оборони, громадської безпеки і порядку». Проте закон чітко визначає, що на таких підставах дозволено створювати лише обласні та районні військові адміністрації (ч. 4 ст. 4). Київ — місто зі спеціальним статусом, та це однаково населений пункт, а не область чи район. Відповідно й створювати тут можна лише військову адміністрацію населеного пункту, і то — за окремих умов.

Яких саме?

Закон дозволяв створити військову адміністрацію в місті лише в разі, якщо органи місцевої влади — Київрада чи КМДА — не можуть здійснювати свої повноваження (ч. 3 ст. 4). Очевидно, що в перший день повномасштабного вторгнення підстав для таких звинувачень не було — жодних публічних ознак бездіяльності чи колапсу влади не спостерігалося.

Ба більше — навіть якщо вважати, що президент мав формальні підстави створити військову адміністрацію в Києві, то наділити КМДА статусом КМВА він точно не мав права. Закон (ч. 4 ст. 4) прямо каже: лише обласні та районні державні адміністрації автоматично набувають статусу військових, якщо президент ухвалює таке рішення. Про міста — а тим паче столицю — не сказано нічого.

Тобто президент не мав повноважень переводити КМДА в статус КМВА. Це не просто перевищення. Це — самоуправство на рівні державної архітектури влади. Й коли такі рішення ухвалюються не через закон, а з міркувань політичної доцільності — це вже ознаки узурпації влади.

У цьому й полягає суть нинішньої кризи в управлінні Києвом: КМВА створена з порушенням процедури й не має повноцінних повноважень виконувати функції виконавчої влади в столиці. Її мали створити на додачу, а не замість.

Але корінь проблеми ще глибший: сам собою механізм створення президентом військових адміністрацій — занадто широке, розмите та політично вразливе повноваження. І як свідчить історія з Києвом, воно може бути використане не для захисту держави, а для перерозподілу влади в мирному муніципальному управлінні.

Диктаторський закон Порошенка на службі в Зеленського

Конституція України не передбачає існування такого органу, як військова адміністрація. А отже, не дає президенту повноважень створювати їх чи призначати начальників.

Ба більше, стаття 106 Конституції (п. 31 ч. 1) прямо встановлює: повноваження президента визначаються виключно Основним Законом. Конституційний суд у рішенні від 10 квітня 2003 року №7-рп/2003 підтвердив: жоден закон не може розширювати президентські повноваження. Таких рішень КС було кілька, останнє — 2020 року (№11-р/2020).

Це принципове питання. По-перше, можливість наділяти президента новими повноваженнями через звичайні закони — прямий шлях до узурпації влади. По-друге, це створює поле для маніпуляцій: президент може вибірково виконувати чи ігнорувати ці повноваження — посилаючись на те, що вони є антиконституційними.

Як усе почалося?

2015 року за ініціативи Петра Порошенка було ухвалено новий Закон «Про правовий режим воєнного стану» (законопроєкт №2541). Він уперше ввів можливість створення військових адміністрацій.

Обидва Головні управління Верховної Ради (юридичне і науково-експертне) ще тоді попередили, що закон порушує Конституцію, наділяючи президента новими повноваженнями; знищує гарантії непорушності місцевого самоврядування навіть в умовах воєнного стану (на відміну від старої редакції 2000 року, де такі гарантії були); передбачає сумнівні критерії для створення військових адміністрацій — без чітких правових підстав.

Ці попередження було проігноровано. А за каденції Володимира Зеленського механізм створення військових адміністрацій було суттєво посилено.

2022 року, вже під час повномасштабної війни, Верховна Рада ухвалила закон №2259-IX, яким дозволила створювати військові адміністрації не лише тоді, коли не діє вся місцева влада, а навіть якщо не працює лише голова громади. Також вона надала парламенту право передавати військовим адміністраціям усі повноваження місцевих рад, їх виконкомів, апаратів і навіть мерів — без жодних умов. Достатньо лише того, що військову адміністрацію вже створено указом президента й надійшло подання від нього до парламенту.

Нові частини 2 і 3 статті 10 Закону «Про правовий режим воєнного стану» саме це й передбачають. Головне юридичне управління ВР (законопроєкт №7269) іще раз застерегло, що ці зміни прямо суперечать Конституції та порушують рішення Конституційного суду. Парламент знову проігнорував застереження.

Що це означає на практиці?

Уся система стала ще вразливішою до політичного зловживання. Тепер, маючи контроль над президентом і парламентом, можна усунути мера за формальну «бездіяльність», створити військову адміністрацію в громаді та передати їй повноту влади — без строків, без критеріїв, без судового механізму оскарження. Про те, наскільки небезпечним є цей механізм у руках Банкової, свідчить ситуація з Черніговом. Та це вже окрема історія...

Чому порушень Конституції ніхто не оскаржує?

Найефективніший спосіб захистити місцеве самоврядування — скасувати антиконституційні положення закону про військові адміністрації. Зазвичай такі справи ініціює опозиція, звертаючись до Конституційного суду. Але сьогоднішня опозиція — це колишня влада, яка й заклала основу для нинішніх порушень.

Та у випадку створення КМВА перешкод для оскарження не було. Київрада або Кличко цілком могли звернутися до суду, поставивши під сумнів законність указу президента. Тим паче Кличко неодноразово публічно заявляв про тиск із боку офісу президента.

Чому ж Кличко не подав позову?

Все просто: йому це було вигідно. Формально втративши посаду голови КМДА, Кличко зберіг реальний контроль над виконавчою владою.

Як це працювало?

Згідно з законом, призначати та звільняти посадовців КМВА має лише її начальник. Але в Києві все відбувалося інакше. Кадрову політику КМВА формував Кличко, спираючись на закон про столицю та місцеве самоврядування. Київрада створювала департаменти КМДА, хоча після указу президента це вже були структурні підрозділи військової адміністрації.

Заступників голови КМДА (а фактично — КМВА) призначав особисто мер. Керівників департаментів також призначав і звільняв Кличко.

Попередні начальники КМВА — генерали Жирнов і Попко — не заперечували. Їх усе влаштовувало. Навіть Кличко — без підпису. Це схема, знайома ще з часів Леоніда Черновецького. Той не підписував важливих документів особисто — лише факсиміле або шаблони. Тож юридично — жодної відповідальності. Кличко пішов далі. Всі рішення від імені виконавчої влади підписували призначені президентом начальники КМВА. Тобто відповідальність — на них. А розроблення рішень, вплив, контроль над виконавцями залишалися за мером.

Поки не з’явився Ткаченко — перший, хто порушив цю мовчанку. Новий начальник КМВА Тимур Ткаченко — не випадкова фігура. Він має досвід роботи в київських комунальних підприємствах, РДА, скандальному Департаменті благоустрою. Він знає, як працює система, бо сам був її частиною. І, на відміну від Жирнова й Попка, Кличко не зміг просто використовувати його як підписанта. Система дала збій. А Кличко почав шукати інші рішення.

Узурпація узурпованого

Київрада лише повернулася до процедур, що діяли до створення КМВА, — виконання повноважень виконавчого органу знову має здійснюватися через розпорядження КМДА, підписані міським головою. Але згідно з Законом «Про місцеве самоврядування» (ст. 51–53), ці повноваження має реалізовувати не голова КМДА особисто, а виконавчий комітет, склад якого затверджує Київрада. А мер має проводити засідання виконкому й підписувати його колегіальні рішення, а не видавати одноосібні розпорядження.

Жодна норма закону про столицю не дозволяє замінити рішення виконкому розпорядженням міського голови. Тобто Кличко узурпував повноваження виконкому — ще з 2014 року, коли був призначений головою КМДА.

Чому це важливо?

Виконком — це не формальність. Це єдина колегіальна форма публічного управління в місті. Він не усуне всіх проблем, але хоча б дає змогу: побачити проєкти рішень до їх ухвалення; обговорити їх публічно; отримати мінімальний контроль громади над владою. Зараз кияни дізнаються про розпорядження КМДА або КМВА постфактум. І не мають жодного механізму впливу на їх зміст.

Що передбачає закон?

Закон «Про доступ до публічної інформації» (ч. 4 ст. 15) зобов’язує оприлюднювати проєкти рішень органів місцевого самоврядування за 10 робочих днів до їх ухвалення.

Також мають публікуватися порядки денні засідань. Але у випадку розпоряджень КМДА публікуються лише нормативно-правові акти, жодних засідань не проводиться, обговорення або доступу до процесу немає.

Тобто одноосібна модель управління не лише порушує закон, а й позбавляє громаду будь-якого інструменту контролю.

Якими є наслідки для самого Кличка?

У законній моделі місцевого самоврядування — з функціональним виконкомом — жоден президент не може втрутитися в повноваження громади. Навіть попри всі вади закону про столицю. Виконком має бути частиною КМДА, але його діяльність регулюється окремо й не залежить від голови КМДА.

Тому іронія в тому, що узурпувавши повноваження виконкому, Кличко сам створив підстави, за яких президент отримав змогу втрутитися в повноваження місцевого самоврядування. І сьогодні через це втручання обурюється вже сам мер.

…У нинішній битві за контроль над Києвом немає «правої» сторони. Дві групи узурпаторів перетягують владний канат, киваючи одна на одну. І тільки громада міста програє в цій грі.

Можна виправдовуватися недосконалими законами. Але коли жодна зі сторін не виконує навіть наявних, навряд чи варто очікувати, що вони дотримуватимуться нових — навіть якщо Верховна Рада їх ухвалить.

Але є простіший шлях: закон уже існує. Виконуйте його.

І якщо бодай Кличко та Зеленський знайдуть у собі сили поважати правові межі — навіть у нинішній ситуації можливі зміни на краще. Не для них. Для міста. Й для тих, хто в ньому живе.