«Два узурпатора, одна столица. Почему в Киеве нет легитимной власти»

В апреле Киеврада попробовала частично вернуть Виталию Кличко полномочия, которые с начала полномасштабной войны выполнял начальник Киевской городской военной администрации Тимур Ткаченко. Депутаты фактически восстановили Киевскую городскую государственную администрацию (КГГА) как исполнительный орган. Ткаченко ответил, что лишить его полномочий может только президент. Через неделюсуд остановил действие решения Киеврады.

Противостояние мэра Киева и Банковой из-за контроля над исполнительной властью — давнее. Оно тянется еще с конца 1990-х, когда приняли закон о столице. Именно тогда в КГГА объединили функции исполнительной власти и исполнительного органа Киеврады, но не определили, кто должен возглавлять эту гибридную структуру — избранный народом городской голова или должностное лицо, назначенное президентом.

Сегодня же конфликт проходит совсем в другом правовом поле. В первый день полномасштабного вторжения Владимир Зеленский подписал указ о создании Киевской городской военной администрации (КГВА). Указ предусматривал, что КГГА прекратила существовать как орган исполнительной власти — ее функции перешли к КГВА.

Киеврада и сам Кличко этот указ не оспаривали. Более того, в 2023 году, после трагической гибели людей возле запертого укрытия, Киеврада официально утвердила выводы комиссии, где указано, что КГГА уже является КГВА, не подчиняется мэру и не выполняет функций исполнительного органа.

Ситуация выглядит парадоксально. Раньше Киеврада признала, что КГГА юридически не существует. А теперь требует, чтобы Кличко выдавал распоряжения от лица этого несуществующего органа в рамках полномочий местного самоуправления.

На первый взгляд, именно Кличко выглядит как лицо, которое захватывает полномочия военной администрации, несмотря на указ президента, и делает это через контролируемую Киевраду. Действительно ли все так однозначно?

Что может и чего не может КГВА

После того как в Киеве вместо Киевской городской государственной администрации появилась Киевская городская военная администрация, вывеска сменилась, но с полномочиями все стало значительно сложнее. На бумаге новый орган. А на практике? Многие до сих пор считают, что КГВА просто продолжает работу КГГА. Однако это не совсем так. И именно здесь суть конфликта.

Какие полномочия имеет КГВА?

Согласно закону, КГВА может реализовывать только функции, четко прописанные в статье 15 Закона «О правовом режиме военного положения».

Например, КГВА имеет право утверждать городской бюджет и вносить в него изменения; передавать в аренду коммунальные земли (до одного года); обеспечивать бесперебойное функционирование городских служб в период военного положения.

Но даже эти полномочия в реальности почти не используются. Ни один начальник КГВА не инициировал бюджет города, не занимался арендными договорами — все это оставалось где-то «в воздухе».

А каких полномочий КГВА не имеет?

Вот примеры того, на что КГВА не имеет права (хотя часто складывается впечатление противоположное):

• разрабатывать программы социально-экономического развития Киева на ближайшие годы. Это компетенция исполнительных органов Киеврады;
• разрабатывать градостроительную документацию, скажем, новый Генплан Киева или детальный план территории;
• готовить и вносить проекты решений в Киевраду — например о благоустройстве или перераспределении средств или землеотводе;
• организовывать создание объектов природно-заповедного фонда — условно, новых ландшафтных парков или заказников с охранным статусом.

Это лишь часть того, что военная администрация делать не имеет права. Также важно: районные государственные администрации в Киеве юридически не подчиняются КГВА.

А зачем же тогда КГГА?

Тут самый большой правовой парадокс. Согласно закону о столице, единственный исполнительный орган Киеврады — КГГА. Но после создания КГВА КГГА фактически исчезла с правового поля. То есть получилось, что исполнительные органы Киеврады формально сохранили свои полномочия, но инструментов для их реализации нет. Это так, будто у вас есть квартира, но ключей от нее нет.

Что делает КГВА на самом деле?

И вот тут самое острое. Несмотря на ограниченный перечень полномочий, КГВА (включая нынешнего начальника Тимура Ткаченко) регулярно принимает решения, на которые не имеет юридического права.

А Киеврада?

Несмотря на обвинения Киеврада не отбирала у КГВА никаких полномочий. Части из них КГВА не имела с самого начала, остальные и дальше может выполнять в рамках закона. Проблема в том, что оба органа власти пребывают в подвешенном состоянии: у одного есть функции, но нет механизмов, у другого же полномочия ограничены, но он действует так, будто бы он всесилен.

И что теперь?

Вопрос риторический: как случилось, что в условиях войны столица Украины не имеет органа власти, который одновременно владеет всеми полномочиями и реально может их выполнять?

Это не просто юридический казус. Это системная проблема, которая уже влияет на жизнь киевлян — от тарифов до благоустройства.

Все можно королю. Президенту

В 2022 году президент Владимир Зеленский своим указом определил, что Киевская городская государственная администрация получает статус военной, а ее глава — статус начальника военной администрации. Но согласно Закону «О правовом режиме военного положения», он не имел права этого делать.

Указ объяснял создание КГВА необходимостью осуществлять руководство в сфере обороны, общественной безопасности и порядка. Однако закон четко определяет, что на таких основаниях разрешено создавать лишь областные и районные военные администрации (ч. 4 ст. 4). Киев — это город со специальным статусом, но это все равно населенный пункт, а не область или район. Соответственно и создавать здесь можно лишь военную администрацию населенного пункта, и то при отдельных условиях.

Каких именно?

Закон позволял создать военную администрацию в городе только в случае, если органы местной власти — Киеврада или КГГА — не могут осуществлять свои полномочия (ч. 3 ст. 4). Очевидно, что в первый день полномасштабного вторжения оснований для таких обвинений не было — никаких публичных признаков бездеятельности или коллапса власти не наблюдалось.

Более того, даже если считать, что президент имел формальные основания создать военную администрацию в Киеве, то права наделить КГГА статусом КГВА он точно не имел. Закон (ч. 4 ст. 4) прямо говорит: лишь областные и районные государственные администрации автоматически получают статус военных, если президент принимает такое решение. О городах — а тем более о столице — не сказано ничего.

То есть президент не имел полномочий переводить КГГА в статус КГВА. Это не просто превышение. Это — самоуправство на уровне государственной архитектуры власти. И когда такие решения принимаются не через закон, а из соображений политической целесообразности — это уже признак узурпации власти.

В этом и заключается суть нынешнего кризиса в управлении Киевом: КГВА создана с нарушением процедуры и не имеет полноценных полномочий выполнять функции исполнительной власти в столице. Ее должны были создать в дополнение, а не вместо.

Но корень проблемы еще глубже: сам по себе механизм создания президентом военных администраций — слишком широкое, размытое и политически уязвимое полномочие. И как свидетельствует история с Киевом, его можно использовать не для защиты государства, а для перераспределения власти в мирном муниципальном управлении.

Диктаторский закон Порошенко на службе у Зеленского

Конституция Украины не предусматривает существования такого органа как военная администрация. А следовательно, не дает президенту полномочий создавать их или назначать начальников.

Более того, статья 106 Конституции (п. 31 ч. 1) прямо устанавливает: полномочия президента определяются исключительно Основным Законом. Конституционный суд в решении от 10 апреля 2003 года № 7-рп/2003 подтвердил: ни один закон не может расширять президентские полномочия. Таких решений КС было несколько, последнее в 2020 году (№ 11-р/2020).

Это принципиальный вопрос. Во-первых, возможность наделять президента новыми полномочиями через обычные законы — прямой путь к узурпации власти. Во-вторых, это создает поле для манипуляций: президент может избирательно выполнять или игнорировать эти полномочия, ссылаясь на то, что они антиконституционные.

Как все началось?

В 2015 году по инициативе Петра Порошенко приняли новый Закон «О правовом режиме военного положения» (законопроект №2541). Он впервые ввел возможность создавать военные администрации.

Оба Главных управления Верховной Рады (юридическое и научно-экспертное) еще тогда предупредили, что закон нарушает Конституцию, наделяя президента новыми полномочиями; уничтожает гарантии незыблемости местного самоуправления даже в условиях военного положения (в отличие от старой редакции 2000 года, где такие гарантии были); предусматривает сомнительные критерии для создания военных администраций — без четких правовых оснований.

Эти предупреждения проигнорировали. А при каденции Владимира Зеленского механизм создания военных администраций было существенно усилен.

В 2022 году, уже во время полномасштабной войны, Верховная Рада приняла закон №2259-IX, которым разрешила создавать военные администрации не только тогда, когда бездействует вся местная власть, но даже если не работает только глава громады. Также она предоставила парламенту право передавать военным администрациям все полномочия местных рад, их исполкомов, аппаратов и даже мэров без каких-либо условий. Достаточно лишь того, что военная администрация уже создана указом президента, и поступило представление от него в парламент.

Новые части 2 и 3 статьи 10 Закона «О правовом режиме военного положения» именно это и предусматривают. Главное юридическое управление ВР (законопроект №7269) еще раз предостерегло, что эти изменения прямо противоречат Конституции и нарушают решение Конституционного суда. Парламент снова проигнорировал предостережение.

Что это значит на практике?

Вся система стала еще уязвимее к политическому злоупотреблению. Теперь, имея контроль над президентом и парламентом, можно сместить мэра за формальную «бездеятельность», создать военную администрацию в громаде и передать ей полноту власти — без сроков, без критериев, без судебного механизма обжалования. О том, насколько опасен этот механизм в руках Банковой, свидетельствует ситуация с Черниговом. Но это уже отдельная история...

Почему нарушений Конституции никто не оспаривает?

Самый эффективный способ защитить местное самоуправление — отменить антиконституционные положения закона о военных администрациях. Обычно такие дела инициирует оппозиция, обращаясь в Конституционный суд. Но нынешняя оппозиция — это бывшая власть, которая и заложила основу для нынешних нарушений.

Но в случае создания КГВА препятствий для обжалования не было. Киеврада или Кличко вполне могли обратиться в суд, поставив под сомнение законность указа президента. Тем более Кличко неоднократно публично заявлял о давлении со стороны офиса президента.

Почему же Кличко не подал иск?

Все просто: ему это было выгодно. Формально потеряв должность главы КГГА, Кличко сохранил реальный контроль над исполнительной властью.

Как это работало?

Согласно закону, назначать и увольнять должностных лиц из КГВА должен только ее начальник. Но в Киеве все происходило иначе. Кадровую политику КГВА формировал Кличко, опираясь на закон о столице и местном самоуправлении. Киеврада создавала департаменты КГГА, хотя после указа президента это уже были структурные подразделения военной администрации.

Заместителей председателя КГГА (а фактически КГВА) назначал лично мэр. Руководителей департаментов также назначал и увольнял Кличко.

Предыдущие начальники КГВА — генералы Жирнов и Попко — не возражали. Их все устраивало. Даже Кличко — без подписи. Это схема, знакомая еще со времен Леонида Черновецкого. Он не подписывал важные документы лично — лишь факсимиле или шаблоны. Так что юридически — никакой ответственности. Кличко пошел дальше. Все решения от лица исполнительной власти подписывали назначенные президентом начальники КГВА. То есть ответственность — на них. А разработка решений, влияние, контроль над исполнителями оставались за мэром.

Пока не появился Ткаченко — первый, кто нарушил это молчание. Новый начальник КГВА Тимур Ткаченко не случайная фигура. Он имеет опыт работы в киевских коммунальных предприятиях, РГА, скандальном Департаменте благоустройства. Он знает, как работает система, потому что сам был ее частью. И, в отличие от Жирнова и Попко, Кличко не смог просто использовать его как подписанта. Система дала сбой. И Кличко начал искать другие решения.

Узурпация узурпированного

Киеврада лишь вернулась к процедурам, которые действовали до создания КГВА: выполнение полномочий исполнительного органа снова может осуществляться через распоряжения КГГА, подписанные городским головой. Но согласно Закону «О местном самоуправлении» (ст. 51–53), эти полномочия должен реализовывать не глава КГГА лично, а исполнительный комитет, состав которого утверждает Киеврада. А мэр должен проводить заседание исполкома и подписывать его коллегиальные решения, а не выдавать единоличные распоряжения.

Ни одна норма закона о столице не позволяет заменить решение исполкома распоряжением городского головы. То есть Кличко узурпировал полномочия исполкома — еще с 2014 года, когда его назначили главой КГГА.

Почему это важно?

Исполком — это не формальность. Это единственная коллегиальная форма публичного управления в городе. Он не устранит всех проблем, но хотя бы позволит: увидеть проекты решений до их принятия; обсудить их публично; получить минимальный контроль громады над властью. Сейчас киевляне узнают о распоряжении КГГА или КГВА постфактум. И не имеют никакого механизма влияния на их содержание.

Что предусматривает закон?

Закон «О доступе к публичной информации» (ч. 4 ст. 15) обязывает обнародовать проекты решений органов местного самоуправления за 10 рабочих дней до их принятия.

Также нужно публиковать повестки дня заседаний. Но в случае распоряжений КГГА публикуются лишь нормативно-правовые акты, никакие заседания не проводятся, обсуждения или доступа к процессу нет.

То есть единоличная модель управления не только нарушает закон, но и лишает громаду какого-либо инструмента контроля.

Каковы последствия для самого Кличко?

В законной модели местного самоуправления (с функциональным исполкомом) ни один президент не может вмешаться в полномочия громады. Даже несмотря на все недостатки закона о столице. Исполком должен быть частью КГГА, но его деятельность регулируется отдельно и не зависит от главы КГГА.

Поэтому ирония в том, что, узурпировав полномочия исполкома, Кличко сам создал основания, по которым президент получил возможность вмешаться в полномочия местного самоуправления. И сегодня из-за этого вмешательства возмущается уже сам мэр.

…В нынешней битве за контроль над Киевом нет правой стороны. Две группы узурпаторов перетягивают властный канат, кивая друг на друга. И только громада города проигрывает в этой игре.

Можно оправдываться несовершенными законами. Но когда ни одна из сторон не исполняет даже имеющиеся законы, вряд ли стоит ждать, что они будут придерживаться новых, — даже если Верховная Рада их примет.

Но есть более простой путь: закон уже есть. Выполняйте его.

И если Кличко и Зеленский найдут в себе силы уважать правовые границы, даже в нынешней ситуации возможны перемены к лучшему. Не для них. Для города. И для тех, кто в нем живет.