Законопроект №9363: почему его нельзя считать реформой

20 ноября 2024 года Верховная Рада приняла в первом чтении законопроект №9363, предусматривающий изменения в некоторые законы Украины для цифровизации исполнительного производства. Документ подал Кабинет министров. 14 мая 2025 года его направили на повторное второе чтение, и уже на этой неделе могут вынести в сессионный зал.

Эффективное функционирование исполнительного производства невозможно без четкого и целостного законодательного регулирования. В то же время действующая нормативная база остается фрагментарной, противоречивой и неравномерно детализированной: некоторые положения чрезмерно расписаны, другие — в целом не урегулированы. Это создает пространство для произвольного или неэффективного применения принудительных мер.

Закон «Об исполнительном производстве» подвергается постоянным изменениям, но преимущественно технического или ситуативного характера. Они не являются результатом глубокого переосмысления правовых принципов функционирования системы принудительного исполнения.

Меняет ли ситуацию законопроект №9363? Нет. И вот почему.

История вопроса. Попытка системной реформы

Результатом наработки рабочей группы профильного комитета (создана в 2020 году), стал проект Закона «О принудительном исполнении решений» №5660, который ВРУ приняла в первом чтении. Работа над подготовкой проекта ко второму чтению была прервана полномасштабным вторжением россиян.

Системный законопроект №5660 получил одобрительные отзывы экспертов Проекта ЕС «Право-Justice», Международного союза судебных исполнителей. Так, согласно оценке последнего, №5660 соответствует нормам, действующим в ведущих государствах Евросоюза. Более того, на уровне парламента этот законопроект был признан евроинтеграционным.

Но.

Представителям Министерства юстиции Украины «не зашел» ряд новелл и либеральных положений проекта, в частности, касающихся контроля над частными исполнителями. И самое главное — законопроект №5660 предусматривал почти полное уравнение полномочий частных и государственных исполнителей.

Минюст, к сожалению, забыл, что в 2020 году Украина и ЕС подписали Меморандум и Кредитное соглашение о получении нашей страной «исключительной» макрофинансовой помощи Европейского Союза на сумму 1,2 млрд евро. Соглашение предусматривало расширение полномочий частных исполнителей на требования до 100 тыс. грн против какого-либо должника (включая государственных юридических лиц и юридических лиц при участии государства) и на административные штрафы, а также составление дорожной карты о полном уравнении частных и государственных исполнителей. КМУ обязался не позднее 1 января 2024 года разработать и подать в Верховную Раду Украины проект закона, которым предусмотреть полное уравнение полномочий частных и государственных исполнителей.

Кроме того, Меморандум предполагал, что для обеспечения эффективного восстановления законных требований органы государственной власти должны содействовать блокированию средств на банковских счетах, предоставляя разрешение на электронную связь между исполнителями и банками. То есть Украина должна была ввести полноценный автоматизированный арест средств должников, чего так и не произошло.

Зато произошло другое.

Законопроект №9363: цифровизация без цифровизации

В ВРУ регистрируют новый правительственный законопроект №9363. Его главная цель якобы состоит в цифровизации исполнительного производства. «Якобы», потому что термин «цифровизация» существует исключительно в его названии.

Главное научно-экспертное управление аппарата Верховной Рады в выводе отметило: название законопроекта №9363 не учитывает, что его положения большей частью направлены на обеспечение ограничений прав должника в распоряжении имуществом, средствами и ценными бумагами в связи с внесением в Единый реестр должников как должника в исполнительном производстве. Из содержания законопроекта остается непонятно, в чем именно состоит цифровизация исполнительного процесса, поскольку в тексте содержание этого термина не раскрывается, а сам он не употребляется. Поэтому сначала нужно решить судьбу законопроекта №5660, а уже потом дорабатывать законопроект №9363.

Цель проекта — упрощение процедуры снятия ареста с банковских счетов должников, которое, по замыслу его авторов, будет происходить автоматически после поступления на счет государственной исполнительной службы суммы, подлежащей взысканию.

А как в таком случае будут снимать аресты и отягощения? Законопроект предусматривает почти полный отказ от понятия «арест имущества» в исполнительном производстве в пользу Единого реестра должников, что может быть непропорциональной мерой, поскольку лицо будет находиться в таком реестре независимо от размера долга и количества имущества во владении.

То есть если лицу, находящемуся в реестре должников, заблокируют возможность отчуждения какого-либо имущества, то необходимости в вынесении исполнителем постановления об аресте такого имущества якобы уже и нет.

Например, если у должника в собственности — десять автомобилей, а для исполнения решения хватит реализации одного, у него фактически будут арестованы (отягощены) десять автомобилей, а не один. И даже то, что должник окажется законопослушным, изъявит желание подать декларацию и привезет автомобиль в отдел ГИС или офис частного исполнителя, не спасет его от непропорционального ареста других девяти автомобилей.

Конечно, Единый реестр должников зарекомендовал себя как весомый инструмент принудительного исполнения, но все же возникает риторический вопрос: а можно ли достичь ту же цель менее отягощающим вмешательством в права должника?

Видится, что такое возможно, но для этого должны эффективно работать другие механизмы исполнительного производства, такие как наказание должника за неподачу декларации о собственном имуществе и утаивание имущества, эффективный его розыск и т.п. К сожалению, на сегодняшний день они не работают, и никаких предложений по их усовершенствованию в законопроекте №9363 нет.

Почему №9363 — не реформа исполнительного производства

Анализируя положения законопроекта можно прийти к выводу, что большинство нововведений заимствованы из предыдущих законодательных инициатив, в частности, из системного законопроекта №5660. Но такие заимствования — избирательные.

Это отмечает и Главное научно-экспертное управление аппарата Верховной Рады Украины:

«Прежде всего обращаем внимание, что 14.07.2021 Верховной Радой Украины был принят за основу проект Закона Украины «О принудительном исполнении решений» (реестр №5660 от 14.06.2021, определенный как евроинтеграционный), направленный на урегулирование вопроса организации деятельности органов и лиц, осуществляющих принудительное исполнение судебных решений, усовершенствование процесса принудительного исполнения решений.

В частности предполагается: расширение полномочий частных исполнителей; цифровизация процесса принудительного исполнения решений; новые подходы к обращению взыскания на имущество должника, определение особенностей обращения взыскания на отдельные виды имущества (п. 3 объяснительной записки к проекту реестр. №5660).

Обращаем внимание, что в случае принятия этого проекта предполагается утрата силы Законом Украины «Об исполнительном производстве» (изменения в который составляют значительную часть представленного проекта). В связи с этим отмечаем, что с точки зрения обеспечения системности законодательства и рационального использования рабочего времени парламента проект целесообразнее рассматривать после решения судьбы проекта реестр. №5660».

Если же говорить о всеобъемлющей цифровизации исполнительного производства, то она должна включать перевод процесса преимущественно в электронную форму, упрощение архаической системы делопроизводства, внедрение автоматической фиксации факта ознакомления сторон с материалами дела, содержащегося в Автоматизированной системе исполнительного производства.

Какие существуют иностранные практики

В Литовской республике реализовывать решение суда судебным исполнителям помогает Информационная система денежных ограничений (PLAIS). Решение о наложении исполнителем ареста на деньги должника PLAIS направляет во все банки страны, а также другие финансовые учреждения (кредитные союзы, системы электронных платежей). Система самостоятельно списывает средства и переводит их на счета судебного исполнителя в необходимом размере. Если денег на одном из счетов должника достаточно для удовлетворения требований взыскателя, с остальных счетов арест снимается автоматически.

PLAIS полезна не только исполнителям, но и защищает самих должников.

Год назад в Литве вступили в силу изменения в законодательные акты, обеспечивающие большую защиту должников.

Центр регистров Литвы (государственное предприятие, обеспечивающее работу всех реестров в стране) в свою очередь обновил PLAIS таким образом, чтобы он автоматически генерировал сумму средств, необходимых для удовлетворения минимальных потребностей каждого отдельного заемщика на одном из его счетов, с которого невозможно списать задолженность.

После модернизации PLAIS система автоматически определяет сумму минимальных нужд потребления и передает эту информацию кредитным учреждениям, как только исполнители начинают удерживать со счетов должника. Следовательно, без каких-либо дополнительных действий должника на его счету есть защищенная сумма средств для его минимальных потребностей, с которой невозможно взыскать долг. Самому человеку беспокоиться об этом не нужно — все процессы автоматизированы.

Вместе с тем в Литовской республике деятельность по принудительному исполнению решений реализуют исключительно частные исполнители.

…Следовательно, с учетом вышеизложенного, ни в коем случае нельзя утверждать, что законопроект №9363 — реформа исполнительного производства или его цифровая революция, равно как и исполнение требований Плана Ukraine Facility. Бессистемный подход к реформе исполнения судебных решений и возложение механизмов принудительного исполнения исключительно на Реестр должников приведет к дальнейшему снижению уровня исполнения судебных решений, уменьшению инвестиционной привлекательности государства и может иметь негативные последствия для евроинтеграции. Более того, точечный подход не дает возможности правильно сбалансировать систему внутри сферы, где деятельность частных исполнителей должна быть полностью уравнена с государственными, а деятельность государственных — защищена.