Законопроєкт №9363: чому його не можна вважати реформою

20 листопада 2024 року Верховна Рада ухвалила в першому читанні законопроєкт №9363, який передбачає зміни до деяких законів України для цифровізації виконавчого провадження. Документ подав Кабінет міністрів. 14 травня 2025 року його направили на повторне друге читання, й уже цього тижня можуть винести до сесійної зали.

Ефективне функціонування виконавчого провадження неможливе без чіткого й цілісного законодавчого регулювання. Натомість чинна нормативна база залишається фрагментарною, суперечливою та нерівномірно деталізованою: деякі положення надмірно розписані, інші — взагалі не врегульовані. Це створює простір для свавільного або неефективного застосування примусових заходів.

Закон «Про виконавче провадження» зазнає постійних змін, однак переважно технічного або ситуативного характеру. Вони не є результатом глибокого переосмислення правових засад функціонування системи примусового виконання.

Чи змінює ситуацію законопроєкт №9363? Ні. Й ось чому.

Історія питання. Спроба системної реформи

Результатом напрацювання робочої групи профільного комітету (створена 2020 року), став проєкт Закону «Про примусове виконання рішень» №5660, який ВРУ ухвалила в першому читанні. Роботу над підготовкою проєкту до другого читання було перервано повномасштабним вторгненням росіян.

Системний законопроєкт №5660 отримав схвальні відгуки експертів Проєкту ЄС «Право-Justice», Міжнародного союзу судових виконавців. Так, згідно з оцінкою останнього, №5660 відповідає нормам, які діють у провідних державах Євросоюзу. Ба більше, на рівні парламенту цей законопроєкт було визнано євроінтеграційним.

Але.

Представникам Міністерства юстиції України «не зайшла» низка новел і ліберальних положень проєкту, зокрема тих, які стосуються контролю над приватними виконавцями. І найголовніше — законопроєкт №5660 передбачав майже повне зрівняння повноважень приватних і державних виконавців.

Мін’юст, на жаль, забув, що 2020 року Україна та ЄС підписали Меморандум і Кредитну угоду щодо отримання нашою країною «виняткової» макрофінансової допомоги Європейського Союзу на суму 1,2 млрд євро. Угода передбачала розширення повноважень приватних виконавців на вимоги до 100 тис. грн проти будь-якого боржника (включно з державними юридичними особами та юридичними особами за участю держави) й на адміністративні штрафи, а також складання дорожньої карти щодо повного зрівняння приватних і державних виконавців. КМУ зобов’язався не пізніше 1 січня 2024 року розробити та подати до Верховної Ради України проєкт закону, яким передбачити повне зрівняння повноважень приватних і державних виконавців.

Крім того, Меморандумом передбачалося, що для забезпечення ефективного відновлення законних вимог органи державної влади мають сприяти блокуванню коштів на банківських рахунках, надаючи дозвіл на електронний зв’язок між виконавцями та банками. Тобто Україна мала запровадити повноцінний автоматизований арешт коштів боржників, чого так і не відбулося.

Зате сталося інше.

Законопроєкт №9363: цифровізація без цифровізації

У ВРУ реєструється новий урядовий законопроєкт №9363. Його головна мета нібито полягає в цифровізації виконавчого провадження. «Нібито», тому що термін «цифровізація» існує виключно в його назві.

Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради у висновку зазначило: назва законопроєкту №9363 не враховує, що його положення здебільшого спрямовані на забезпечення обмеження прав боржника в розпорядженні майном, коштами та цінними паперами у зв’язку з внесенням до Єдиного реєстру боржників як боржника у виконавчому провадженні. Зі змісту законопроєкту залишається незрозумілим, у чому саме полягає цифровізація виконавчого процесу, оскільки в тексті зміст цього терміну не розкривається, а сам він не вживається. Тому спочатку слід вирішити долю законопроєкту №5660, а вже потім доопрацьовувати законопроєкт №9363.

Метою проєкту є спрощення процедури зняття арешту з банківських рахунків боржників, яке, за задумом його авторів, відбуватиметься автоматично після надходження на рахунок державної виконавчої служби суми, що підлягає стягненню.

А як у такому разі зніматимуть арешти й обтяження? Законопроєкт передбачає майже повну відмову від поняття «арешт майна» у виконавчому провадженні на користь Єдиного реєстру боржників, що може бути непропорційним заходом, оскільки особа перебуватиме в такому реєстрі незалежно від розміру боргу та кількості майна у володінні.

Тобто якщо особі, яка перебуває в реєстрі боржників, заблокують можливість відчуження будь-якого майна, то необхідності у винесенні виконавцем постанови про арешт такого майна нібито вже й немає.

Так, наприклад, якщо у боржника у власності — десять автівок, а для виконання рішення вистачить реалізації однієї, в нього фактично буде заарештовано (обтяжено) десять автівок, а не одна. І навіть те, що боржник виявиться законослухняним, виявить бажання подати декларацію й привезе автівку до відділу ДВС або офісу приватного виконавця, не врятує його від непропорційного арешту інших дев’яти автівок.

Звісно, Єдиний реєстр боржників зарекомендував себе як вагомий інструмент примусового виконання, проте все ж таки постає риторичне запитання: а чи можна досягти тієї самої мети менш обтяжливим втручанням у права боржника?

Вбачається, що таке можливо, але для цього мають ефективно працювати інші механізми виконавчого провадження, такі як покарання боржника за неподання декларації щодо власного майна та приховування майна, ефективний його розшук тощо. На жаль, на сьогодні вони не працюють, і жодних пропозицій стосовно їх удосконалення законопроєкт №9363 не містить.

Чому №9363 — не реформа виконавчого провадження

З аналізу положень законопроєкту можна дійти висновку, що більшість нововведень запозичено з попередніх законодавчих ініціатив, зокрема із системного законопроєкту №5660. Однак такі запозичення є вибірковими.

Це зазначає й Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради України:

«Перш за все звертаємо увагу, що 14.07.2021 Верховною Радою України було прийнято за основу проєкт Закону України «Про примусове виконання рішень» (реєстр №5660 від 14.06.2021, визначений як євроінтеграційний), який спрямований на врегулювання питання щодо організації діяльності органів та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень, удосконалення процесу примусового виконання рішень.

Зокрема передбачається: розширення повноважень приватних виконавців; цифровізація процесу примусового виконання рішень; нові підходи до звернення стягнення на майно боржника, визначення особливостей звернення стягнення на окремі види майна (п. 3 пояснювальної записки до проєкту реєстр. №5660).

Звертаємо увагу, що у разі прийняття цього проєкту передбачається втрата чинності Законом України «Про виконавче провадження» (зміни до якого складають значну частину поданого проєкту). У зв’язку з цим зазначаємо, що з точки зору забезпечення системності законодавства та раціонального використання робочого часу парламенту проєкт доцільніше розглядати після вирішення долі проєкту реєстр. №5660».

Якщо ж говорити про всеохопну цифровізацію виконавчого провадження, то вона має включати переведення процесу переважно в електронну форму, спрощення архаїчної системи діловодства, запровадження автоматичної фіксації факту ознайомлення сторін з матеріалами справи, що містяться в Автоматизованій системі виконавчого провадження.

Якими є іноземні практики

У Литовській республіці реалізовувати рішення суду судовим виконавцям допомагає Інформаційна система грошових обмежень (PLAIS). Рішення про накладання виконавцем арешту на гроші боржника PLAIS направляє в усі банки країни, а також інші фінансові установи (кредитні спілки, системи електронних платежів). Система самостійно списує кошти та переказує їх на рахунки судового виконавця в необхідному розмірі. Якщо грошей на одному з рахунків боржника достатньо для задоволення вимог стягувача, з решти рахунків арешт знімається автоматично.

PLAIS не тільки приносить користь виконавцям, а й захищає самих боржників.

Рік тому в Литві набрали чинності зміни до законодавчих актів, які забезпечують більший захист боржників.

Центр регістрів Литви (державне підприємство, яке забезпечує роботу всіх реєстрів у країні) своєю чергою оновив PLAIS у такий спосіб, аби він автоматично генерував суму коштів, необхідну для задоволення мінімальних потреб кожного окремого позичальника на одному з його рахунків, із якого неможливо списати заборгованість.

Після модернізації PLAIS система автоматично визначає суму мінімальних вимог споживання і передає цю інформацію кредитним установам, щойно виконавці починають стягувати з рахунків боржника. Отже, без жодних додаткових дій боржника на його рахунку є захищена сума коштів для його мінімальних потреб, із якої неможливо стягнути борг. Самій людині турбуватися про це не потрібно — всі процеси автоматизовано.

Водночас у Литовській республіці діяльність щодо примусового виконання рішень реалізують виключно приватні виконавці.

…Отже, з огляду на вищевикладене, в жодному разі не можна стверджувати, що законопроєкт №9363 є реформою виконавчого провадження чи його цифровою революцією, так само як і виконанням вимог Плану Ukraine Facility. Безсистемний підхід до реформи виконання судових рішень і покладання механізмів примусового виконання виключно на Реєстр боржників призведе до подальшого зниження рівня виконання судових рішень, зменшення інвестиційної привабливості держави та може мати негативні наслідки для євроінтеграції. Ба більше, точковий підхід не дає змоги правильно збалансувати систему всередині сфери, де діяльність приватних виконавців має бути повністю зрівняно з державними, а діяльність державних — захищено.