Від Полтави до Снігурівки: як визначити, де можна проводити повоєнні вибори

В умовах воєнного стану, запровадженого після повномасштабного вторгнення Росії, проведення виборів в Україні неможливе. Однак, оскільки після завершення війни вибори можуть відбутися дуже швидко, рішення для них слід готувати завчасно. Також умови для їх проведення у різних громадах будуть значно відрізнятися. Щоб обґрунтовано вирішити, де вибори можливі, а де ні, потрібно провести всебічне дослідження на основі чітких та вимірюваних критеріїв. Ці індикатори мають бути визначені в законі, як і органи влади, відповідальні за збір і верифікацію даних. Такий підхід має убезпечити від політичних маніпуляцій і забезпечити прозорість через громадський контроль. Це особливо важливо з огляду на минулі прецеденти – у 2020 році ЦВК була змушена не призначити вибори у 18 громадах Донецької й Луганської області на підставі висновків військово-цивільних адміністрацій, що не містили чітких критеріїв прийняття такого рішення.

Саме тому Громадянська мережа Опора розробила методологію аудиту безпеки, що передбачає комплексну оцінку фізичної безпекової, соціально-економічної й суспільно-політичної ситуації. У березні-квітні 2025 року цю методологію було апробовано в чотирьох громадах. Про результати пілотних досліджень читайте нижче.

Трохи про методологію

Матрицю оцінки безпеки, яку розробила Опора, можна використовувати і для національних, і для місцевих виборів. Також вона дозволяє визначити, наскільки до виборчого процесу готові окремі населені пункти чи навіть виборчі дільниці, а не вся громада. Це особливо важливо, коли йдеться про деокуповані громади, в яких різні населені пункти зазнали різного ступеня руйнувань чи відбудовуються з різною швидкістю.

Проведення аудиту безпеки не означає початку виборчого процесу. Оцінювання необхідне для того, щоб окреслити виклики, які виникнуть під час організації перших повоєнних виборів у кожній із громад, та визначити конкретні ресурси, необхідні для їх подолання.

Безпека виборів – питання набагато ширше, ніж просто відсутність обстрілів. Ідеться про цілу сукупність умов, необхідних для нормального голосування та реалізації прав виборців. Саме тому аудит проведено за трьома основними напрямами: безпека, соціально-економічна ситуація та демократичні процеси. Зокрема, в межах безпекового напрямку аналітики досліджували роботу правоохоронної системи, безпечність пересування територією громади, стан системи оповіщення про загрози тощо.

Соціально-економічна оцінка дозволяє зрозуміти реальний стан інфраструктури, послуг і життєдіяльності громади, зокрема функціонування базових інституцій – банків, поштових відділень, Центрів надання адміністративних послуг (ЦНАПів), відділень Пенсійного фонду. Також оцінювали стан медичної й освітньої сфер, рівень покриття території мобільним зв’язком та інтернетом, ситуацію з електропостачанням.

Оцінка демократичних процесів важлива для розуміння загальної спроможності громади проводити вибори та рівня суспільно-політичної активності в громадах. У межах цього блоку оцінювався стан виборчої інфраструктури, функціонування відділів ведення Державного реєстру виборців та судів загальної юрисдикції, потенціал набору людей для роботи у виборчих комісіях.

Які громади обрали для аудиту

Для пілотного дослідження аналітики обрали чотири різнотипні громади: Запорізьку, Полтавську, Криворізьку та Снігурівську (Миколаївська область).

Запорізька міська громада – прифронтова, розташована за 33 км від лінії бойового зіткнення. Полтавська міська громада (до її складу входять місто Полтава та 55 сіл) була обрана через її відносну віддаленість від кордону з РФ (114 км) та лінії фронту (188 км до міста Вовчанськ Харківської області). Більшість території Криворізької громади розташована в межах 70 км до лінії фронту, але вона часто зазнає ракетних атак, здебільшого балістичних. Снігурівська громада є деокупованою, більшість її території розташована в зоні від 30 до 50 км до лінії фронту. Громада суттєво постраждала від обстрілів, також її частина залишається зруйнованою.

Результати оцінювання

Жодна з громад не пройшла аудиту через невідповідність двом із трьох базових критеріїв, які є «вхідними умовами», тобто мають бути виконані на 100%. Зокрема, в Україні діє правовий режим воєнного стану, а досліджувані громади зазнають системних обстрілів. Єдиний із базових критеріїв, яким відповідають всі громади, – перебування під контролем України.

Наступні етапи аудиту передбачають оцінювання обов’язкових і факультативних індикаторів, які характеризують стан фізичної безпеки, соціально-економічні умови, відновлення демократичних процесів у громадах.

Усі громади в пілотному досліджені пройшли аудит за напрямками соціально-економічних та демократичних процесів. Три громади (Запорізька, Полтавська та Снігурівська) пройшли аудит у сфері реагування на безпекові виклики. Єдиною громадою, яка не отримала задовільної оцінки за цим напрямком, стала Криворізька – через недостатню кількість укриттів для населення. За різними даними, укриття та захисні споруди цієї громади можуть вмістити від 63 до 73 тис. людей, тобто не більше 10% населення.

У межах дослідження Опора також створила інтерактивний дашборд, на якому можна переглянути віддаленість громад від лінії фронту, стан виборчих дільниць та доступність укриттів біля них, функціонування правоохоронних органів і надзвичайних служб, покриття населених пунктів системою оповіщення, замінованість територій.

Спільні проблеми громад

Руйнування виборчої інфраструктури. Найгірша ситуація з виборчою інфраструктурою складається в Снігурівській громаді, де на момент аудиту вісім виборчих дільниць (31%) були непридатні до голосування, з них повністю зруйновано чотири. Натомість у Кривому Розі, за даними ЦВК, непридатні для голосування близько 7% дільниць – три з них повністю зруйновані, а ще 19 пошкоджені, але підлягають відновленню. В Запорізькій громаді 4,5% дільниць наразі непридатні для голосування – в результаті російських обстрілів були пошкоджені 12 дільниць, а ще дві стали непридатними через причини, не пов’язані з обстрілами. У Полтавській громаді пошкоджена лише одна виборча дільниця (не через військову агресію РФ).

Мінна небезпека. Найгірша ситуація з наявністю вибухонебезпечних предметів зафіксована у Снігурівській громаді. 43 кв км її території (50% населених пунктів) досі забруднені/ймовірно забруднені вибухонебезпечними предметами. Як наслідок, періодично трапляються випадки травмування й загибелі людей унаслідок підриву, що унеможливлює повноцінне проведення виборчої кампанії без визначення безпечних маршрутів. Криворізька й Запорізька громади регулярно зазнають обстрілів, тому в них теж є потенційні ризики травмування та/або загибелі людей через вибухи нерозірваних касетних боєприпасів та інших вибухонебезпечних предметів на окремих ділянках місцевості й автомобільних шляхах.

Системи оповіщення. Найкраща ситуація з покриттям території системою сповіщення – в Кривому Розі та Запоріжжі (100% та 96% громад відповідно). У Полтавській громаді система функціонує тільки в місті Полтава та двох із 55 навколишніх сіл, а в Снігурівці електросирени покривають лише центр громади.

Захисні споруди на виборчих дільницях. У межах дослідження аналітики розробили інструмент оцінки наявності та доступності захисних споруд на відстані не більше 1,5 км до кожної звичайної виборчої дільниці в чотирьох оцінюваних громадах. Окремою умовою було те, що кожне укриття мало одночасно вмістити хоча б 20% зареєстрованих на дільниці виборців. У Запорізькій громаді таких дільниць 90%, у Криворізькій та Полтавській – 85%, у Снігурівській – 46%. Утім, усі перелічені громади розташовані в зоні ураження балістичних ракет, що зумовлює необхідність розробки більш детальних алгоритмів безпеки. Зокрема, захисні споруди мають розташовуватися на значно ближчій відстані (до 500 метрів) до виборчих дільниць. Також варто визначити конкретне укриття для кожної звичайної виборчої дільниці.

Укомплектованість підрозділів Національної поліції. В усіх чотирьох громадах спостерігається незначний дефіцит особового складу Національної поліції (через чутливість цієї інформації отримані дані не публікуються). Однак представники Нацполіції запевняють, що у разі призначення виборів працівників поліції буде достатньо для охорони приміщень виборчих дільниць. Однією з додаткових опцій також може бути залучення особового складу Національної гвардії України.

Освітній процес. В усіх громадах запроваджено змішаний формат шкільного навчання. У Снігурівській громаді працюють не всі школи – 11 із 17 (64%). Це обґрунтовано тим що громада була суттєво зруйнована внаслідок російської окупації та обстрілів. Жодна громада не забезпечена укриттями в школах на 100%. В Полтавській громаді 49 (84%) шкіл мають найпростіші укриття, а ще 7 (6%) орендують приміщення поруч. В Криворізькій громаді 107 шкіл (85%) забезпечені укриттями, в Запоріжжі таких 82 школи (75%). Найменша забезпеченість шкіл укриттями зафіксована в Снігурівській громаді, де лише 10 шкіл (58%) мають захисні споруди.

Рекомендації

За результатами оцінки безпеки у чотирьох пілотних громадах можна сформувати низку рекомендацій.

Зокрема, об’єкти виборчої інфраструктури, які можливо відновити, слід відремонтувати до початку виборчого процесу. Якщо ж будівлі не підлягають відновленню, дільниці слід перенести до інших локацій. Такі зміни мають бути закріплені окремими рішеннями у співпраці між Центральною виборчою комісією та органами місцевого самоврядування.

З цього випливає потреба розробити логістику дня голосування, особливо в громадах, де певні населені пункти суттєво або повністю зруйновані (як, наприклад, у Снігурівській громаді), а також тих, які частково перебувають в окупації. Це має гарантувати всім громадянам можливість реалізувати своє виборче право.

Також важливо забезпечити достатню кількість укриттів для виборців та членів виборчих комісій, а для кожної виборчої дільниці – чітко визначити конкретне укриття, яким люди зможуть скористатися у разі надзвичайної ситуації.

Окремої уваги потребують системи оповіщення населення про загрози – їх потрібно модернізувати в Полтавській та Снігурівській громадах.

З урахуванням результатів пілотного дослідження Опора зробила висновок, що аудит безпеки не потрібен у всіх громадах України. Аналітики пропонують проводити таке оцінювання у громадах, які перебувають в 60-кілометровій зоні від лінії зіткнення або кордону з Росією; були тимчасово окуповані понад рік та в громадах, де певний відсоток приміщень виборчих дільниць не придатний для організації голосування. Втім, дискусія щодо цього питання ще триває.