Множинне громадянство: що передбачає закон, хто може отримати і чи не суперечить Конституції

18 червня Верховна Рада 243 голосами "за" в цілому ухвалила президентський законопроєкт №11469 про введення в Україні інституту множинного громадянства.

Ідея запровадження множинного громадянства була однією з мрій президента Зеленського, який у такий спосіб сподівався, що ініціатива дасть українське громадянство всім етнічним українцям та їхнім нащадкам із різних країн світу, яких він у 2021 році нарахував у кількості 65 мільйонів. З початком повномасштабного вторгнення ця ідея набула нового змісту та стала однією з основ для процесу повернення українців після закінчення війни. Втім, залишається чимало критиків ідеї, які вказують на численні "підводні камені" законопроєкту.

Що таке "множинне громадянство", які переваги дасть Україні та які ризики несе – читайте в матеріалі 24 Каналу.

Що таке множинне громадянство

Множинне громадянство означає, що особа одночасно визнається громадянином або громадянкою двох чи більше країн відповідно до їхнього законодавства. Україна тут не винайшла велосипед.

Наразі понад 130 країн світу визнають множинне громадянство. Це майже всі члени ЄС, США, Канада, Велика Британія, Швейцарія та Ізраїль.

Противники ж такої норми зосереджені переважно в Африці та Азії. Не визнають множинного громадянства Китай, Японія, Індія, Саудівська Аравія, ОАЕ, Казахстан. У цих державах добровільне набуття громадянства іншої держави автоматично призводить до втрати первинного.

У Європі подвійне громадянство не допускається в:

• Австрії,
• Норвегії,
• Нідерландах,
• Монако,
• Словаччині,
• Естонії.

Підходи до визнання множинного громадянства у світі / інфографіка

При цьому 90% українців за кордоном нині перебувають в країнах, де дозволено множинне громадянство.

За даними МЗС, нині за кордоном через російську агресію перебувають близько 8,9 мільйона українців, тобто 15 – 20% від населення України до 24 лютого 2022 року. При цьому на консульському обліку нині – лише близько 394 тисячі українців. Це близько 4 – 5% від усіх, хто перебуває за кордоном, тобто близько 95% українців за кордоном – у "сірій зоні" по відношенню до України.

Скільки українців у світі / інфографіка Міністерства національної єдності України

Раніше громадяни з кількома паспортами опинялися ніби в "сліпій зоні", де ігнорувалися всі їхні документи, крім українських (нині буде те саме, але за свій другий паспорт можна не боятися).

При цьому формально Україна не могла заборонити своїм громадянам отримувати громадянства інших країн і "закривала очі" на порушенні ними процедури, адже, щоб зробити "все правильно", спершу потрібно було пройти процедуру виходу з громадянства з усіма відповідними наслідками. І лише після цього домагатися нового громадянства вже в статусі апатрида. Звісно, так майже ніхто не робив (і сама Україна такого не вітала, бо ще в 2013 році приєдналася до ​​Конвенції про статус апатридів).

Що передбачає законопроєкт №11469

Формально це не новий закон про громадянство України, а лише зміни до старого, ухваленого ще в 2001 році. Втім, вони настільки глобальні, що можна говорити про принципово відмінний документ.

Вперше таку законодавчу ініціативу президент вніс до парламенту у 2021 році, але тоді його пропозицію відклали. У грудні 2021 року 99 народних депутатів звернулися до Конституційного суду з проханням розтлумачити доречність пропозиції глави держави, але КСУ не знайшов для цього часу.

У серпні 2024 року Володимир Зеленський повторно вніс законопроєкт, який цього разу почали активно розглядати та правити (було внесено понад 1 300 правок, здебільшого популістичних, більшість із яких було відхилено).

"Популярні" міфи про множинне громадянство спростував і міністр закордонних справ Андрій Сибіга:

За багато років тема множинного громадянства оповилася багатьма міфами та страхами. Дуже добре, що все це вдалося врахувати в процесі підготовки закону, гарантувати запобіжники від ризиків і загроз. Чітко прописана неможливість множинного громадянства із Росією як країною, визнаною державою-агресором, так само як і з її поплічниками, державами, які не визнають територіальну цілісність та суверенітет України. Не буду перелічувати тут усі норми, просто зазначу, що закон продуманий та якісний, а загрози та ризики мінімізовані.

За його словами, процедури набуття та позбавлення громадянства залишаються чинними та вимогливими.

• Для держслужбовців і суддів множинне громадянство заборонено законодавством і надалі.
• Множинне громадянство дозволене лише за чітко встановленими правилами: перелік країн, офіційна процедура набуття.

Відповідно до нового закону, громадянам України дозволено офіційно мати паспорти інших держав. Закон дає можливість отримати громадянство іншої країни без втрати українського. Пріоритет надаватиметься країнам ЄС, G7 і НАТО. Саме уряд отримає повноваження встановлювати та змінювати цей перелік без участі парламенту.

Україна не змушує вас здавати український паспорт і брати інший, у відносинах з Україною ви назавжди будете громадянами України. І ми чекаємо вас після завершення цієї страшної війни,
– прокоментував необхідність ухвалення змін голова Верховної Ради Руслан Стефанчук.

Законопроєкт не дозволяє будь-яке іноземне громадянство, а лише громадянства тих країн, які будуть внесені до спеціального переліку, затвердженого Кабміном.

Це здійснюється зі зрозумілих причин – щоб закрити лазівки для громадян Росії чи її сателіту Білорусі. Точний повний перелік країн-парій наразі невідомо, але очікується, що в "білому списку" будуть лише ті країни, які не підтримують агресію окупанта та визнають суверенітет і територіальну цілісність України.

Таким чином, усі ті, хто мають паспорти Росії чи Афганістану, Куби, Нікарагуа, КНДР і Венесуели, не можуть і мріяти про паспорт України.

Множинне громадянство визнаватимуть у випадках:

• ️ набуття громадянства дитиною при народженні чи усиновлені;
• ️ шлюбу з іноземцем;
• ️автоматичного набуття громадянства без заяв;
• ️для іноземців-добровольців чи нащадків українців — у спрощеному порядку (на це дається 3 роки).

Також громадянство України можуть отримати іноземні громадяни:

• за етнічним походженням за скороченою процедурою;
• за територіальним походженням (якщо хоча б один з батьків, дідів, бабусь чи їхні повнорідні родичі проживали чи народилися на території, яка після 24 серпня 1991 року стала Україною).

Для набуття громадянства необхідно буде скласти обов'язковий іспит на знання Конституції України, історії та української мови. Щоб набути українське громадянство, іноземцям потрібно буде також подати декларацію про визнання себе громадянином України й чекати на відповідний указ Президента.

Хто не зможе отримати паспорт України:

• засуджені в Україні за вчинення тяжких або особливо тяжких злочинів (до погашення судимості);
• особи, що вчинили на території іншої держави діяння, визнані Кримінальним кодексом України тяжким злочином;
• особи, що створюють загрозу національним інтересам, безпеці, охороні громадського порядку, суверенітету, територіальний цілісності.

Підстави для втрати українського громадянства:

• набуття громадянства держави-агресора;
• набуття громадянства держави, якої Кабмін не включив до відповідного списку;
• створення загрози нацбезпеці, інтересам України;
• військова служба в державі-агресорі;
• злочини проти України, міжнародного правопорядку (засуджені в Україні);
• шахрайство, підробка документів під час набуття громадянства.

Основні положення закону / інфографіка Міністерства національної єдності України

При цьому незалежно від кількості паспортів, на території України особа визнається виключно громадянином України. Для держслужбовців і суддів множинне громадянство залишається під забороною. Також закон не змінює чинного земельного законодавства і не має стати лазівкою, за допомогою якої іноземцям дозволять безперешкодно скуповувати українську землю.

Для кого і для чого цей закон прийняли

Відповідно до заяв авторів законопроєкту, головною метою є завдання зупинити процес втрати зв'язку з мільйонами українців та адаптувати законодавство до глобальних реалій.

Саме про це 18 червня говорив в Раді віцепрем'єр-міністр – міністр національної єдності Олексій Чернишов:

У 1991 році нас в Україні було 52 мільйони. Сьогодні на підконтрольній українському уряду території – трохи більше 30. За прогнозом ООН, це зниження буде тільки продовжуватися... Перед нами виклик національного масштабу. За прогнозами, до 2100 року населення України може скоротитися до 15 мільйонів... У цьому контексті множинне громадянство – один з інструментів, який допоможе зберегти майбутнє нації.

Таким чином цей закон важливий для українців, які були змушені виїхати з України внаслідок російської агресії, а також для українців, які народились в еміграції, але досі відчувають себе українцями та не бажають розривати зв'язки з історичною батьківщиною.

Крім того, цей закон – важлива зброя проти зрадників і колаборантів, тобто тих українців, хто отримав російські паспорти чи воює за ворога. Можливо, саме це і є головним аспектом закону, принаймні у теперішній час, коли триває російська агресія.

Втім, одночасно норми закони нависають, немов дамоклів меч, над мешканцями тимчасово окупованих територій України, які були під тиском змушені взяти російські паспорти. У разі вступу в дію закону вони можуть втратити українське громадянство.

При цьому раніше представники української влади неодноразово запевняли, що громадянам України, які опинилися в окупації, брати російські паспорти можна, адже вони вважатимуть недійсними. Їх отримання буде визнано нікчемним з точки зору законодавства, але це врятує від репресій окупантів.

При цьому автори закону переконують, що примусова паспортизація не є підставою для покарання, втім, схоже, доведеться дочекатися прецедентів. Але як довести "примус" чи "добровільність" у цьому питанні – невідомо. Особливо, якщо мовиться не про медійні випадки, а про сотні тисяч людей, які нині опинилися ніби в правовому вакуумі.

Чи не суперечить закон українській Конституції

Схоже, що суперечить, але є нюанси. Так, у статті 4 Основного закону зафіксовано, що в Україні єдине громадянство.

В Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом,
– стаття 4 Конституції України.

29 років цю статтю трактували однозначно як заборону на інші паспорти для українців. Тому вважалося, що єдиний шлях – це зміни до Конституції.

У теорії, щоб запровадити закон щодо множинного громадянства, необхідно відповідне рішення Верховної Ради (при чому має бути конституційна більшість у 2/3), а далі необхідно провести відповідний референдум. Але ці процедури в умовах воєнного часу неможливі.

Таким чином зміни можуть бути проголосовані вже після завершення війни і, схоже, обрання нового складу парламенту.

Втім, автори закону припускають, що можна обійтися і без складних процедур, і пропонують свіжий погляд на ту саму статтю 4 Основного закону, а саме – пропонують читати її повністю, тобто не лише "В Україні існує єдине громадянство", але й "Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом".

Тобто виникає колізія, яка дозволяє тлумачити "єдине громадянство" не як заборону мати паспорт іншої держави (що й робилося 29 років), а як принцип, згідно з яким у правовідносинах з Україною особа визнається виключно її громадянином.

Також тлумачення деяких суперечливих і розпливчастих частин закону, наприклад, дуже загальне формулювання про не прописані чітко "загрози національній безпеці" міг би дати Конституційний суд, але його робота наразі паралізована через відсутність кворуму.

Також є ризик, що після відновлення своєї роботи КСУ заблокує дію змін до закону про громадянства, підтримавши консервативне трактування статті 4 Конституції. Тому наразі питань залишається більше, ніж відповідей.