Паспорта в законе. Почему "множественное гражданство" не нарушает Конституцию и что должно измениться

Україна узаконила множинне громадянство.

Ухвалення цього закону стало чи не найрезонанснішою політичною новиною тижня.

Закон ще чекає на схвалення президентом, але немає сумнівів, що підпис буде.

Зрештою, це – президентський законопроєкт (нехай його і змінили у Раді), а ухвалення його було політичною обіцянкою Зеленського ще на президентських виборах 2019 року.

Відтоді президент кілька разів пропонував парламенту змінити правила громадянства, але до якості попередніх проєктів були серйозні запитання.

Про те, як у Раді просували цю ідею, детально розповіла "Українська правда" у статті "Нові" і "старі" українці.

Для чого потрібен закон про множинне громадянство.

Цей текст також підкреслює, що основною перепоною для ухвалення закону була думка про те, що узаконення "подвійного громадянства" нібито суперечить Конституції.

Чимало депутатів щиро у це вірять, також ця думка популярна у соцмережах.

Але це – неправда.

Норма про "єдине громадянство" у чинній Конституції має інше значення, взагалі не пов'язане з правом українських громадян мати паспорти інших держав.

Понад те, в Україні й досі було дозволене множинне громадянство для низки категорій.

Норми, які давали на нього однозначний дозвіл, були у законі про громадянство від його ухвалення; тисячі українців ними скористалися абсолютно легально.

Але для решти українців, тобто для більшості – дійсно діяла "м'яка заборона".

Історії, коли дорослий українець оформлював собі угорський паспорт, суперечили закону – але, як правило, не мали практичних наслідків.

Ухвалений у середу законопроєкт змінює цей баланс.

Перелік тих, хто може легально бути громадянами іншої держави, зберігаючи український паспорт, суттєво розширюється.

Якщо зараз право на подвійне громадянство є винятком, то за новим законом воно стосуватиметься більшості.

Про все це ми розповіли також у відео на каналі "Євро.

@video=//www

А тим, хто віддає перевагу читанню, ми рекомендуємо детальнішу текстову статтю.

Адже це не єдине питання до нового закону.

Чи будуть нові правила поширюватися на недружню до нас Угорщину? Чи отримають "амністію" ті, хто раніше вже оформив угорський, румунський, молдовський паспорти? Чи відкриються для тих українців, хто має паспорт іншої держави, "закриті посади" – депутатів, суддів чи навіть президента України? Чи не призведе це до навали китайців, філіппінців чи, боронь боже, росіян, які захочуть стати громадянами України? І чому зрештою для вступу в ЄС Україні все ж доведеться змінювати Конституцію у питанні громадянства?.

"Європейська правда" проаналізувала ухвалений законопроєкт і пояснює ключові деталі, а також те, якими є реальні ризики від його запровадження.

Громадянство "єдине", але не одне.

Найпоширеніша претензія до закону, яка лунає зараз – це твердження, що ідея множинного громадянства, мовляв, суперечить Конституції України, а отже, будь-які спроби втілити її є наперед неконституційними.

Підставою для цих претензій є поширене, але хибне (щонайменше, якщо виходити з чинного законодавства України) прочитання української Конституції.

Тож варто детально на цьому зупинитися.

Дійсно, стаття 4 Конституції каже: "В Україні існує єдине громадянство".

На цій підставі критики закону роблять висновок, що термін "єдине" є протилежним до "множинне", і раз так, то це, мовляв, означає конституційну заборону одночасно мати громадянства кількох держав.

Утім, жодних підстав для такого трактування немає.

Чинний закон про громадянство, ухвалений 24 роки тому, деталізує цей термін так:.

"[Принцип] єдиного громадянства – громадянства держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України.

Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

Також ця стаття підкреслює, що у людини можуть бути одночасно кілька паспортів, але у відносинах з українською державою значення матиме лише громадянство України.

Водночас не може існувати громадянства Криму, Буджаку абощо.

Саме в цьому полягала ідея запровадження цього терміну у 1996 році, коли у парламенті ухвалили нову Конституцію України.

Варто нагадати контекст тих часів.

У Криму було неспокійно, оформилися сепаратистські рухи, яким сприяла Росія, символом яких став тодішній "президент республіки Крим" Юрій Мєшков.

Лунала ідея про те, щоб роздавати в Криму інакші паспорти, ніж в Україні.

Тож прагнення конституційно визначити єдине громадянство України, яке б виключало громадянство Криму, Буджаку абощо, було цілком природне.

Таке прочитання цієї норми зафіксоване і у стенограмі пленарного засідання 25 червня 1996 року, коли депутати обговорювали майбутню Конституцію постатейно.

"За діючою (запропонованою у проєкті Конституції.

– ЄП) нормою в Україні існує єдине громадянство.

Це означає, що паспорти всіх громадян України однакові", – стверджував голова ВР, доводячи колегам, що ця конституційна норма не виключає можливості подвійного громадянства.

Ще один аргумент, який лунає на користь "незаконності" подвійного громадянства – це те, що чинний закон про громадянство вимагає від іноземців, які хочуть стати громадянами України, відмовитися від старого громадянства, а для українців, яких "зловлять" на наявності паспорта іншої держави, передбачена процедура втрати громадянства України.

Звідси роблять висновок – мовляв, подвійне громадянство заборонене.

Але це не так!.

Одночасно закон передбачає низку ситуацій, коли людина може легально мати паспорти України та іншої держави, і Українська держава не має щодо такого подвійного громадянства жодних заперечень.

Лише наголошує, що вважає таку людину своїм громадянином і не звертає увагу на інші паспорти.

Наприклад, дитина, народжена у змішаному шлюбі українця та литовки, отримує право на громадянство Литви і України і за законом може зберегти обидва – немає потреби обирати одне з них.

Або діти, народжені у США, навіть якщо обидва батьки є українцями, отримують також громадянство США.

Або ж українка, що вийшла заміж на іноземця і на цій підставі отримала паспорт іншої держави, також має законне право зберегти й українське громадянство.

Повторимося, це – випадки, описані у "старому" законі.

Тож множинне громадянство як принцип ніколи не було заборонене у незалежній Україні, просто дозвіл діяв не для всіх випадків.

А термін "єдине громадянство" лишився у законі незмінним, але він стосується геть інших речей.

Але Конституцію доведеться змінити.

Для вступу в ЄС.

Отже, новий закон про громадянство ухвалений і чекає на підпис президента, він набуде чинності за шість місяців після підписання і офіційної публікації.

Але остаточну крапку у дискусії щодо того, що ж означає термін "єдине громадянство", поставить лише рішення Конституційного суду.

КС вже має провадження про трактування ст.

4 Конституції.

Його ініціювали депутати у відповідь на президентський законопроєкт щодо розширення прав українців на множинне громадянство.

Утім, чекати на це рішення, напевно, доведеться суттєво довше, аніж шість місяців до початку дії закону.

Річ у тім, що КС зараз заблокований через відсутність кворуму, і це – окрема сумна історія, адже фахівці переконані, що обрання нових суддів блокує влада (детально – у статті "На шляху від євроінтеграції").

Втім, колись КС все ж запрацює.

У автора цих рядків немає сумніву, що суд у своєму рішенні візьме до уваги і дискусії 1996 року, і усталену практику подвійного громадянства (конституційність якої ніхто не ставив під сумнів понад 20 років!).

І, зрештою, те, що Україна за конституцією прямує до ЄС.

А у Євросоюзі немає жодної держави, де подвійне громадянство було б заборонене у принципі.

Абсолютна більшість країн має гнучке регулювання і лише декларує, що у відносинах зі своєю державою ти є лише її громадянином.

Рідкісним протилежним прикладом, де діють найжорсткіші для ЄС обмеження, є Австрія.

Але і там діє не повна заборона, а регулювання, близьке до нинішнього українського: в законодавстві прописані винятки, коли подвійне громадянство дозволене, а у решті випадків воно заборонене.

Понад те, насправді усі громадяни ЄС мають подвійне громадянство.

Це – норма договору Євросоюзу.

Спільне право ЄС передбачає, що громадяни будь-якої держави Євросоюзу автоматично мають також спільне "громадянство Євросоюзу".

Це – особлива історія, не тотожна до національного громадянства; зокрема, немає потреби отримувати другий європаспорт – достатньо національного.

Але юридично цей термін є, і він дає громадянам ЄС певні права, зокрема, щодо участі у виборах ("Євро.

Правда" детально розповідала про це у статті "Вибори за євростандартом").

А тому Україні, найімовірніше, перед вступом до ЄС ще доведеться вносити зміни до Конституції, у тому числі до ст.

4, щоб виконати це зобов'язання.

Не забуваймо і про Угорщину.

Але навіть якби КС вже зараз зняв питання про конституційність закону про громадянство – це не означає, що усе безхмарно.

Як і будь-яка нова регуляція, що змінює важливу сферу суспільних відносин, цей закон створює також певні виклики, які треба усвідомлювати і робити все, щоб вони не перетворилися на реальні проблеми.

І водночас – не варто здіймати ґвалт там, де реальних проблем немає, або де зміни до закону не додали нічого нового.

Тож варто розібратися, як зміняться норми закону і якими ці правила є зараз.

Досі закон зобов'язував тих, хто у зрілому віці стає громадянином України, відмовитися від свого попереднього громадянства.

А українці, які ставали громадянами інших країн і не мали визначених законом виняткових обставин, були зобов'язані відмовитися від українського паспорта.

Ця норма, втім, на практиці ефективно працювала далеко не завжди.

Причому в обох випадках.

Як це було, наприклад, свого часу з героєм України, військовим Олександром Мацієвським, якого росіяни стратили за слова "Слава Україні".

Згодом виявилося, що він юридично є також громадянином Молдови.

Мацієвський переїхав до України з Кишинева у 2008 році, отримав українське громадянство і підписав зобов'язання вийти з молдовського громадянства – але не зробив цього.

Просто не став перейматися довгою процедурою.

Можливо, навіть не знаючи, що порушує цим закон.

А зворотні приклади є ще більш масовими і, як правило, свідомими.

Так, багато тисяч українців, що утримали угорський паспорт за програмою Орбана з паспортизації закарпатських угорців, або ж тисячі тих, хто за аналогічною схемою отримав румунські паспорти, використовуючи своє буковинське коріння, не планують відмовлятися і від українського громадянства, навіть розуміючи, що їхні дії суперечать закону.

Але ж у реальності це не тягне за собою покарання.

Держава має право оголошувати, що такі люди втратили українське громадянство, і забирати український паспорт – але не робить цього.

У тому числі розуміючи, що нинішня ситуація – це статус-кво, який вже склався.

А масове позбавлення українського громадянства більшості етнічних угорців Закарпаття матиме негативні наслідки.

Утім, вибіркове, часто політично вмотивоване застосування цієї норми державою траплялося.

Найвідоміший, хоч і далеко не єдиний приклад – це Ігор Коломойський, який втратив громадянство України через те, що має також ізраїльський та кіпрський паспорти.

До цієї історії ми ще повернемося.

Отже, як це зміниться?.

Якщо раніше вимога про "несуміщення" громадянства стосувалася абсолютної більшості українців, і лише для окремих категорій діяли винятки, то тепер діятимуть три схеми, залежно від того, яким є друге громадянство "сумісника".

Для громадян держави-агресора і держави-окупанта (це такі юридичні терміни) діє спеціальний порядок, на ньому варто зупинитися окремо.

За чинним законодавством цей статус має лише Російська Федерація, навіть на Білорусь ці правила не поширюються.

Решта держав світу будуть поділені на дві групи – держави зі спрощеним режимом набуття громадянства і усі інші.

Для останньої групи зміни не будуть значними.

Зокрема, лишиться старий порядок із майже повною забороною подвійного громадянства.

А от для "спрощеної" групи – зміниться усе.

Громадяни цих держав отримають юридичний дозвіл на суміщення громадянства.

Не буде потреби здавати український паспорт (за винятком тих ситуацій, коли цього вимагає інша держава, як-от Австрія).

Причому це буде означати також фактичну "амністію" для тих, хто порушував закон раніше і отримав, наприклад, румунський паспорт, не повідомивши про це українську державу.

А для законослухняних українців, які раніше все ж вийшли з українського громадянства, взявши паспорт країни зі "спрощеного" списку, запроваджується швидка процедура поновлення громадянства України.

Виникає питання: а які держави потраплять до "спрощеного списку"? І чи буде серед них Угорщина? Останнє питання доволі вагоме, зважаючи на загрози нацбезпеці, які походять від проросійського режиму Віктора Орбана.

Відповідь на перше питання, на жаль, досі не визначена.

Перелік країн-"спрощенців" має визначити уряд.

І хоча закон зобов'язує Кабмін брати до уваги політику цих держав щодо України, підтримку санкцій тощо – але чітких критеріїв немає.

Це створює один з викликів.

А до того ж – дає державам-партнерам важіль тиску на Україну, якщо вони хотітимуть опинитися у "білому списку".

А от щодо того, чи буде у цьому списку Угорщина, відповідь відома – так, поза сумнівом.

Навіть якщо початково уряд не включить Угорщину Орбана до переліку "безпечних держав" у сенсі подвійного громадянства – та згодом Будапешт однозначно натисне на Київ у переговорах з ЄС, із вимогою переглянути перелік і додати туди Угорщину.

Навіть якщо українські спецслужби будуть не у захваті від цього через безпекові виклики.

Втім, цілком можливо, що це дасть Україні невеличкий додатковий важіль для дипломатичної торгівлі з чинним угорським режимом.

І наостанок, про Коломойського.

Опальний олігарх, якого покарали позбавленням українського паспорта, тепер отримає право легко і безболісно відновити громадянство, якщо захоче.

Бо Ізраїль, громадянином якого він досі лишається, майже точно увійде до білого міграційного списку.

Інша річ, що реальна користь для Коломойського від цього не буде значною.

Зрештою, кримінальна відповідальність діє однаково як для українців, так і для іноземців.

Імовірно, єдина зміна – що його як громадянина України вже не зможуть видати до США за процедурою екстрадиції, якщо така розпочнеться (але це – навряд).

А для України, як і раніше, "подвійні громадяни" лишатимуться тільки громадянами України.

Тож розширення підстав на множинне громадянство з точки зору держави змінить небагато.

Наприклад, правила перетину кордону для чоловіків також не зміняться.

Податки, до слова, також не прив'язані до громадянства – їх платять залежно від того, де людина постійно проживає (тобто є податковим резидентом) або де веде бізнес, незалежно від наявних паспортів.

Росія та безпекові ризики.

Інший ризиковий момент, який варто згадати – це права тих громадян України, що мають також паспорти іншої держави або держав.

В ідеальному світі усі громадяни мають біти рівними у правах.

У реальному – все складніше, і бувають підстави для обґрунтованих обмежень.

Наприклад, власник множинного громадянства точно не зможе працювати суддею, бо це напряму заборонено українською Конституцією.

Але чи зможе такий громадянин працювати у спецслужбах? А бути держслужбовцем? Наразі це заборонено законом, але публічно лунають заклики до перегляду цієї норми.

Чи може такий громадянин обиратися народним депутатом чи навіть президентом України? Тут ситуація протилежна – наразі прямої заборони немає, але напевно є ті, хто хотів би змінити це регулювання, щонайменше для деяких країн.

Ухвалені зміни до закону про громадянство навмисно обходять ці питання.

У парламенті була ідея врегулювати це вже зараз, і були відповідні правки – але це ускладнювало і без того непростий пошук голосів за закон, тож проблему відклали.

Схвалений закон лише зобов'язує Кабмін подати свою версію законопроєкту для "врегулювання питань, пов’язаних з особливостями зайняття деяких посад в органах державної влади, інших державних органах та органах місцевого самоврядування громадянами України, які також мають громадянство іноземної держави, зокрема держави-агресора або держави-окупанта".

Треба наголосити, що проблема не лише у тих, хто має російське громадянство.

Візьмемо як приклад тих самих закарпатських угорців з двома паспортами.

Що поганого у тому, щоби "подвійні громадяни" працювали у сільраді у Берегівському районі, на пересічних посадах? Особливо там, де практично всі мешканці вже зараз мають два паспорти.

Або навіть в обладміністрації, виконуючи роботу, наприклад, перекладачів?.

Водночас є велике питання, чи можна дозволяти тим, хто має подвійне громадянство, обіймати керівні посади на держслужбі, особливо – у спецслужбах.

Імовірно, є й інші думки та аргументи, тож перед ухваленням це заслуговує щонайменше на публічну дискусію.

А поки нові правила не схвалять, все буде лишатися як є.

Ще один ризик щодо множинного громадянства, про який доводиться чути – це масове отримання українських паспортів іноземцями, які не мають культурного зв'язку з Україною.

Така небезпека є цілком реальною, особливо у період майбутньої відбудови України, але тут законодавець перебачив механізм "протидії".

За новим законом, для набуття громадянства України треба скласти три іспити – з основ Конституції України, історії України та володіння державною мовою.

Ці вимоги посилені у порівнянні з попереднім законом, і вони дають певний рівень гарантії того, що новий громадянин буде здатний інтегруватися в український культурний та ціннісний простір.

І, нарешті, про Росію.

Загалом, вимоги для росіян, які хочуть стати громадянами України, суттєво посилені.

Починаючи з того, що вони мають отримати візу для імміграції в Україну (а це зараз – винятково непроста задача), потім прожити п'ять років, скласти іспит і пройти перевірку СБУ на наявність загроз національній безпеці.

Хоча спростити українізацію можливо через службу у Збройних силах України у період повномасштабної війни.

Чи можливо обійти ці фільтри? Напевно, так.

Зокрема, якщо "хороший русскій" має, скажімо, литовське або нідерландське громадянство і захоче переїхати до України – то надасть українським міграційникам лише свій європейський паспорт і "забуде" згадати про російський.

Це спростить процедуру та перевірки спецслужб.

Однак ані іспити, ані вимогу щодо проживання в Україні не скасовує.

Тож навряд чи ці історії будуть масовими.

Хоча є велика категорія громадян РФ, для яких передбачена окрема процедура.

І це – виправдано.

Йдеться про українців, що опинилися у російській окупації.

На окупованих територіях паспорт РФ є ключем до виживання, і тих, хто погодився взяти цей документ, держава не каратиме.

У тому числі молодь, тих, хто досяг повноліття вже під окупацією і не має інших документів, крім російських.

Але без перевірки спецслужбами тут не обійтися, і головний критерій, який має бути перевірений – це те, що українець не служив добровільно в армії РФ, не брав участі у війні проти України і не працював у складі окупаційної адміністрації.

І, нарешті, про пільгову категорію, яка додана до закону про громадянство.

Це – закордонні українці, представники діаспори, які не лише юридично отримають цей статус, а й вирішать повернутися до України.

Їм достатньо буде прожити в Україні лише один рік для того, щоб отримати повноцінний статус громадянина.

Чи буде все це працювати ефективно; чи зможе спрощення втримати українців, у тому числі представників української молоді, тих, хто поїхав до ЄС на початку вторгнення і розмірковує про перехід до європейського громадянства, тощо – питання відкриті.

Але важливо розуміти, що саме є у новому законі та які стереотипи щодо нього є хибними.

Є надія, що наш текст допоміг у цьому розібратися.

Автор: Сергій Сидоренко,.

редактор "Європейської правди".