Як бажання ручного розподілу коштів знищує прозорість у регіональному розвитку та відносинах з ЄС

В умовах хронічного браку коштів Україна покладає надії на два рішення: підвищити ефективність бюджетних інвестицій і отримати доступ до європейських структурних фондів. Багато хто вважає, що шлях до цих ресурсів пролягає через реформу публічних інвестицій (ПІ), яку нині активно впроваджують. Проте ситуація виглядає не так оптимістично. Запроваджена за українськими лекалами модель ПІ може зруйнувати систему стратегічного планування регіонального розвитку та заблокувати доступ до ключових джерел фінансування — фондів політики згуртованості та спільної аграрної політики ЄС. А саме з цих інструментів Україна розраховує отримувати більшість ресурсів.

Чому ж так склалося? І чому, попри глобальні проблеми громіздкого і забюрократизованого Євросоюзу, нам доведеться прийняти його правила гри? Для того щоб вижити і розвиватися, а не залишитися на узбіччі зі своїм винятковим шляхом і корупційною державою.

Регіональний розвиток

Система планування, реалізації та фінансування регіонального розвитку в Україні формувалася за принципами, які застосовуються в ЄС, і визначалася Законом України «Про засади державної регіональної політики» (планування та реалізація) та статтею 24-1 Бюджетного кодексу України (фінансування за рахунок Державного фонду регіонального розвитку). Якщо подивитися на логіку формування та реалізації політики регіонального розвитку, то вона є універсальною для всіх рівнів територіального устрою і виглядає у такий спосіб (див. табл.).

Здавалося, все було досить зрозумілим: має бути система планувальних документів, яка завершується конкретними проєктами. У державному бюджеті України мають бути передбачені кошти на регіональний розвиток у розмірі не менш як один, потім півтора відсотка. Регіони розуміли, що за ними чітко закріплені частки від розміру Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР): 80% коштів розподіляються між усіма регіонами пропорційно кількості населення. Регіони з рівнем ВРП на душу населення менш як 75% від середнього по Україні отримують додаткові кошти за рахунок розподілення між ними 20% коштів від ДФРР.

Алгоритм проходження проєкту від територіальної громади також виглядав досить зрозуміло. Всі територіальні громади розуміли, для чого потрібна стратегія, як готувати проєкт, як передбачати співфінансування.

Що не так?

Нормативна ідилія, яка була прописана в законодавстві, насправді так і не була остаточно впроваджена саме через політичний чинник — бажання ручного розподілу ресурсів.

По-перше, розмір ДФРР, визначений законом, жодного разу не був дотриманий, він завжди був меншим. По-друге, народні депутати України, аби мати більший вплив на розподіл коштів поза планувальними документами, щороку запускали паралельно з ДФРР «субвенцію на соціально-економічний розвиток територій» (депутатська субвенція), яка була співмірною або й більшою за ДФРР. По-третє, народні депутати включили себе у комісію при Мінрозвитку (50% складу), аби впливати на розподіл коштів фонду. (Так, війна потребує гнучкості. Але гнучкість — не хаос. Це коли кошти на відновлення лікарні після прильоту надходять за чітким прописаним екстреним протоколом. Стратегічне планування дає можливість враховувати специфіку територій, створювати резерви, механізми реагування. І працювати вони мають за критеріями, а не депутатською «волею». Завдання депутата — не «вибивати», а контролювати справедливість відбору.) По-четверте, в статтю 24-1 ввели квотування використання коштів ДФРР на спорт, що додатково вдарило по системі планування. По-п’яте, після об’єднання Мінрегіону з Мінінфраструктури взагалі вирішили ДФРР розподіляти через голосування з допомогою Інтернету, що множило на нуль усю систему планування регіонального розвитку. (Голосування в «Дії» за окремі проєкти — це не технологічний прорив і не швейцарський референдум, а політичне шоу. Такий формат знецінює стратегічне планування громад, які на основі даних визначали свої пріоритети. Яскраві проєкти виграють, а справді важливі — програють. Це не участь, а підміна участі: клік замість діалогу. Справжнє залучення — це розробка стратегії розвитку, а не вибір між «фонтаном» і «стадіоном».)

Таким чином, створена логічна проєвропейська система формування та реалізації державної регіональної політики (політики регіонального розвитку та політики згуртованості у розумінні ЄС) не змогла запрацювати так, як вона формувалася, власне, через політичні бажання мати ручний розподіл фінансування.

Публічне (бюджетне) інвестування

Нова реформа публічного інвестування покликана впорядкувати розподіл не надто великих публічних коштів на різні цілі, важливі для держави і не тільки. Адже реформа стосується всіх публічних коштів і тому поширюється і на регіональний, і на місцевий рівні.

Система планування публічного інвестування тепер виглядає так:

1) національний рівень (середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій; єдиний проєктний портфель публічних інвестицій; галузевий проєктний портфель публічних інвестицій);

2) регіональний рівень (середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій регіону; єдиний проєктний портфель публічних інвестицій регіону);

3) місцевий рівень (середньостроковий план пріоритетних публічних інвестицій територіальної громади; єдиний проєктний портфель публічних інвестицій територіальної громади).

Отже, розглядаючи систему документів планування публічних інвестицій, ми розуміємо, що ця система не замінює системи планування регіонального розвитку, вона створюється ПАРАЛЕЛЬНО, і тепер, згідно із зміненою статтею 24-1 Бюджетного кодексу України, фінансуватимуться уже не проєкти регіонального розвитку, а проєкти публічного інвестування.

Що це означає для територіальних громад і регіонів? А те, що тепер не фінансуватимуться проєкти регіонального/місцевого розвитку, фінансуватимуться винятково проєкти публічного інвестування!

Тобто ти плануєш те, що не фінансується? Тоді навіщо це планування?

Відтепер планування регіонального/місцевого розвитку та його фінансування стають ще складнішими.

Для територіальної громади/регіону не скасовується розроблення відповідної стратегії та плану заходів з її реалізації, але додається обов’язкова наявність іще кількох документів і з’являються нові процедури для отримання фінансування.

Аби отримати фінансування на власний проєкт з Державного фонду регіонального розвитку, він має пройти довгу і складу дорогу з 18 (!) кроків бюрократичного ланцюжка.

Лише після цього можна розраховувати на фінансування проєктів.

Отже, тепер ми маємо ситуацію, коли територіальні громади і регіони взагалі втратили можливість розраховувати на свою логіку фінансування власних стратегій розвитку: від стратегічних, оперативних цілей, завдань до проєктів місцевого/регіонального розвитку. Тепер до цієї схеми додаються нова надбудова, необхідність готувати низку нових складних документів, де на кожному етапі включаються елементи випадковостей і звичайного ручного режиму. Адже логіка стратегії не має значення, все залежить від того, чи потрапить ваш проєкт регіонального/місцевого розвитку, перетворений на проєкт ПІ, спочатку у середньостроковий план, потім у галузевий, після цього в єдиний портфель ПІ, і наостанок чи відбере цей проєкт на фінансування Міжвідомча комісія.

Якщо цієї ситуації не виправити, сама система стратегічного планування регіонального розвитку буде зруйнованою, а наші сподівання на європейські структурні фонди — примарними.

Політика згуртованості ЄС

Статус кандидата в ЄС — не лише політичне досягнення, а й зобов’язання. Повноправне членство дає Україні доступ до фінансових інструментів ЄС, зокрема до Європейських структурних та інвестиційних фондів політики згуртованості. Але для цього слід створити інституційну систему управління коштами відповідно до вимог Євросоюзу.

Політика згуртованості реалізується через операційні програми (ОП), розроблені на основі Державної стратегії регіонального розвитку та погоджені з Єврокомісією. Вони передбачають прозорий відбір проєктів на конкурсній основі. Заявки подають громади, бізнес, ГО — за умови чіткої відповідності цілям програми. В основі — стратегічне планування, а не ситуативні ініціативи. Проєктний підхід — не опція, а обов’язкова умова для залучення коштів.

Звісно, про бюрократію ЄС говорять усі, але саме вона дала мільярди на розвиток Польщі. У Мінрозвитку, яке має адмініструвати європейські кошти в Україні, за регіональну політику сьогодні відповідають до десяти осіб. В уряді Польщі — понад 1100, які керують 76 млрд євро грантів. У підсумку навіть найменше село отримало шанс модернізувати інфраструктуру й підтримати бізнес. Так, європейська система складна, але вона спрощується з кожним періодом. І головне — це їхні гроші та їхні правила. Хочеш мільярди — грай за правилами. Альтернатива — «ручняк» і порожні кишені.

Існує реальна загроза, що нова система публічного інвестування в Україні, розвиваючись у власній логіці, не враховує потреб підготовки до архітектури політики згуртованості ЄС. Відсутнє стратегічне й процедурне узгодження між регіональним розвитком, ПІ та майбутньою реалізацією політики згуртованості. Не зрозуміло, як інтегрувати вимоги регламентів ЄС у нинішні планувальні та фінансові документи — середньострокові плани, портфелі тощо. Реформа ПІ не передбачає створення інституційної інфраструктури, передбаченої регламентами ЄС: немає керівних органів, моніторингових комітетів з участю громадськості, незалежних органів аудиту.

Отже, без скоординованої взаємодії між Мінрегіоном, Мінекономіки та Мінфіном Україна ризикує втратити мільярди євро з фондів ЄС. Не можна допустити, щоб реформа ПІ поставила під загрозу майбутню участь України у політиці згуртованості ЄС.