Как желание ручного распределения средств уничтожает прозрачность в региональном развитии и отношениях с ЕС

В условиях хронической нехватки средств Украина возлагает надежды на два решения: повысить эффективность бюджетных инвестиций и получить доступ к европейским структурным фондам. Многие считают, что путь к этим ресурсам пролегает через реформу публичных инвестиций (ПИ), которую сейчас активно внедряют. Но ситуация выглядит не так оптимистично. Внедренная по украинским лекалам модель ПИ может разрушить систему стратегического планирования регионального развития и заблокировать доступ к ключевым источникам финансирования — фондам политики сплоченности и общей аграрной политики ЕС. А именно из этих инструментов Украина рассчитывает получать большинство ресурсов.

Почему же так сложилось? И почему, несмотря на глобальные проблемы громоздкого и забюрократизированного Евросоюза, нам придется принять его правила игры? Для того чтобы выжить и развиваться, а не остаться на обочине со своим исключительным путем и коррупционным государством.

Региональное развитие

Система планирования, реализации и финансирования регионального развития в Украине формировалась по принципам, применяемым в ЕС, и определялась Законом Украины «О принципах государственной региональной политики» (планирование и реализация) и статьей 24-1 Бюджетного кодекса Украины (финансирование за счет Государственного фонда регионального развития). Если посмотреть на логику формирования и реализации политики регионального развития, то она универсальная для всех уровней территориального устройства и выглядит следующим образом (см. табл.).

Казалось, все было достаточно понятным: должна быть система планировочных документов, завершающаяся конкретными проектами. В государственном бюджете Украины необходимо предусмотреть средства на региональное развитие в размере не менее одного, затем полутора процентов. Регионы понимали, что за ними четко закреплены доли от размера Государственного фонда регионального развития (ГФРР): 80% средств распределяются между всеми регионами пропорционально количеству населения. Регионы с уровнем ВРП на душу населения менее 75% от среднего по Украине получают дополнительные средства за счет распределения между ними 20% средств от ГФРР.

Алгоритм прохождения проекта от территориальной громады также выглядел достаточно понятно. Все территориальные громады понимали, для чего необходима стратегия, как готовить проект, как предусматривать софинансирование.

Что не так?

Нормативная идиллия, прописанная в законодательстве, на самом деле так и не была окончательно введена именно из-за политического фактора — желания ручного распределения ресурсов.

Во-первых, размер ГФРР, определенный законом, ни разу не был соблюден, он всегда был меньше. Во-вторых, народные депутаты Украины, чтобы оказывать большее влияние на распределение средств вне планировочных документов, ежегодно запускали параллельно с ГФРР «субвенцию на социально-экономическое развитие территорий» (депутатскую субвенцию), которая была соразмерной или больше ГФРР. В-третьих, народные депутаты включили себя в комиссию при Минразвитии (50% состава), чтобы влиять на распределение средств фонда. (Да, война требует гибкости. Но гибкость — не хаос. Это когда средства на восстановление больницы после прилета поступают по четко прописанному экстренному протоколу. Стратегическое планирование позволяет учитывать специфику территорий, создавать резервы, механизмы реагирования. И работать они должны по критериям, а не депутатской «волей». Задача депутата — не «выбивать», а контролировать справедливость отбора.) В-четвертых, в статью 24-1 ввели квотирование использования средств ГФРР на спорт, что дополнительно ударило по системе планирования. В-пятых, после объединения Минрегиона с Мининфраструктуры вообще решили ГФРР распределять путем голосования с помощью Интернета, что умножало на нуль всю систему планирования регионального развития. (Голосование в «Дії» за отдельные проекты — это не технологический прорыв и не швейцарский референдум, а политическое шоу. Такой формат обесценивает стратегическое планирование громад, определяющих свои приоритеты на основе данных. Яркие проекты выигрывают, а действительно важные — проигрывают. Это не участие, а подмена участия: клик вместо диалога. Настоящее привлечение — это разработка стратегии развития, а не выбор между «фонтаном» и «стадионом».)

Таким образом, созданная логическая проевропейская система формирования и реализации государственной региональной политики (политики регионального развития и политики сплоченности в понимании ЕС) не смогла заработать так, как она формировалась, собственно, из-за политических желаний иметь ручное распределение финансирования.

Публичное (бюджетное) инвестирование

Новая реформа публичного инвестирования призвана упорядочить распределение не очень больших публичных средств на разные цели, важные для государства и не только. Ведь реформа касается всех публичных средств и поэтому распространяется и на региональный, и на местный уровни.

Система планирования публичного инвестирования теперь выглядит так:

1) национальный уровень (среднесрочный план приоритетных публичных инвестиций; единый проектный портфель публичных инвестиций; отраслевой проектный портфель публичных инвестиций);

2) региональный уровень (среднесрочный план приоритетных публичных инвестиций региона; единый проектный портфель публичных инвестиций региона);

3) местный уровень (среднесрочный план приоритетных публичных инвестиций территориальной громады; единый проектный портфель публичных инвестиций территориальной громады).

Следовательно, рассматривая систему документов планирования публичных инвестиций, мы понимаем, что эта система не заменяет систему планирования регионального развития, она создается ПАРАЛЛЕЛЬНО, и теперь, согласно измененной статье 24-1 Бюджетного кодекса Украины, будут финансироваться уже не проекты регионального развития, а проекты публичного инвестирования.

Что это означает для территориальных громад и регионов? А то, что теперь не будут финансироваться проекты регионального/местного развития, будут финансироваться исключительно проекты публичного инвестирования!

То есть ты планируешь то, что не финансируется? Тогда зачем это планирование?

Отныне планирование регионального/местного развития и его финансирование становятся еще сложнее.

Для территориальной громады/региона не отменяется разработка соответствующей стратегии и плана мер по ее реализации, но добавляется обязательное наличие еще нескольких документов и появляются новые процедуры для получения финансирования.

Чтобы получить финансирование на собственный проект из Государственного фонда регионального развития, он должен пройти долгий и сложный путь из 18 (!) шагов бюрократической цепочки.

Только после этого можно рассчитывать на финансирование проектов.

Итак, теперь сложилась ситуация, когда территориальные громады и регионы вообще утратили возможность рассчитывать на свою логику финансирования собственных стратегий развития: от стратегических, оперативных целей, задач до проектов местного/регионального развития. Теперь к этой схеме добавляются новая надстройка, необходимость готовить ряд новых сложных документов, где на каждом этапе включаются элементы случайностей и обычного ручного режима. Ведь логика стратегии не имеет значения, все зависит от того, окажется ли ваш проект регионального/местного развития, превращенный в проект ПИ, сначала в среднесрочном плане, потом в отраслевом, после этого в едином портфеле ПИ, и в итоге — отберет ли этот проект на финансирование Межведомственная комиссия.

Если эту ситуацию не исправить, сама система стратегического планирования регионального развития будет разрушенной, а наши надежды на европейские структурные фонды — призрачными.

Политика сплоченности ЕС

Статус кандидата в ЕС — не только политическое достижение, но и обязательства. Полноправное членство дает Украине доступ к финансовым инструментам ЕС, в частности, к Европейским структурным и инвестиционным фондам политики сплоченности. Но для этого необходимо создать институциональную систему управления средствами согласно требованиям Евросоюза.

Политика сплоченности реализуется через операционные программы (ОП), разработанные на основе Государственной стратегии регионального развития и согласованные с Еврокомиссией. Они предусматривают прозрачный отбор проектов на конкурсной основе. Заявки подают громады, бизнес, ОО — при условии четкого соответствия целям программы. В основе — стратегическое планирование, а не ситуативные инициативы. Проектный подход — не опция, а обязательное условие для привлечения средств.

Конечно, о бюрократии ЕС говорят все, но именно она дала миллиарды на развитие Польши. В Минразвития, которое должно администрировать европейские средства в Украине, за региональную политику сегодня отвечают до десяти человек. В правительстве Польши — более 1100, которые руководят 76 млрд евро грантов. В итоге даже самое маленькое село получило шанс модернизировать инфраструктуру и поддержать бизнес. Да, европейская система сложная, но она упрощается с каждым периодом. И главное — это их деньги и их правила. Хочешь миллиарды — играй по правилам. Альтернатива — «ручняк» и пустые карманы.

Существует реальная угроза, что новая система публичного инвестирования в Украине, развиваясь в собственной логике, не учитывает потребностей подготовки к архитектуре политики сплоченности ЕС. Отсутствует стратегическое и процедурное согласование между региональным развитием, ПИ и будущей реализацией политики сплоченности. Не понятно, как интегрировать требования регламентов ЕС в нынешние планировочные и финансовые документы — среднесрочные планы, портфели и прочие. Реформа ПИ не предполагает создания институциональной инфраструктуры, предусмотренной регламентами ЕС: нет руководящих органов, мониторинговых комитетов с участием общественности, независимых органов аудита.

А значит, без скоординированного взаимодействия между Минрегионом, Минэкономики и Минфином Украина рискует потерять миллиарды евро из фондов ЕС. Нельзя допустить, чтобы реформа ПИ поставила под угрозу будущее участие Украины в политике сплоченности ЕС.