Діамантова цегла і золотий цемент. Чому експертиза не бачить переплат у будівництві

Ми в DOZORRO стежимо за відбудовою з початку повномасштабного вторгнення, бо розуміємо, що ця сфера зараз одна з найбільш ризикових. Адже великі обсяги коштів і терміновість таких закупівель створюють ґрунт для зловживань. За даними Prozorro, на будівельні тендери припадає майже третина загальної суми контрактів публічних закупівель (див. інфографіку 1). Більше грошей йде лише на оборонні закупівлі.

Водночас, згідно з останніми оцінками Світового банку, вартість відновлення в Україні становить 524 млрд дол. Оскільки ворог і надалі завдає ударів, ця сума зростає щодня.

Разом із тим контролювати такі закупівлі якісно державі складно. Ба більше, головний контролюючий орган у сфері публічних закупівель — Держаудитслужба — взагалі не має повноважень перевіряти, чи відповідають ціни на матеріали в будівельних тендерах ринковим. Тож за фактом громадськість і журналісти єдині, хто стабільно стежить за переплатами на відбудові. Натомість притягнути до відповідальності за завищені ціни можуть лише правоохоронці. До того ж це можна зробити лише постфактум, якщо зафіксувати переплату в актах виконаних робіт.

За останні півтора року ми проаналізували понад 600 будівельних тендерів очікуваною вартістю 52 млрд грн. У кожній другій закупівлі ми знаходили завищення цін, а загальна сума ідентифікованих потенційних переплат становила 1,9 млрд грн. Фактично кожна 13-та гривня в контрактах, які ми моніторили, — це потенційна переплата.

Ми інформували замовників про виявлені факти завищення цін на будівельні матеріали та просили їх скоригувати вартість договорів. Це єдиний варіант, як можна саме запобігти переплатам. Частина з них справді домовлялася з підрядниками про зміни у договорах. Однак у більшості випадків замовники відповідали, що цінова пропозиція учасника не перевищує очікувану вартість закупівлі, яка визначена відповідно до розробленої та затвердженої проєктно-кошторисної документації (ПКД), що пройшла експертизу й отримала позитивний експертний висновок. Простими словами, вони кажуть, що завищення не може бути, бо ціни перевірили на етапі розробки і погодження проєкту будівництва. Але ми ж бачимо потенційні переплати, і часто йдеться не про 10%, які могли би бути похибкою, а про завищені у кілька разів ціни. Тому десь ця історія з перевіркою цін не працює. Тож ми вирішили ґрунтовно розібратися, що таке експертиза ПКД і чи перевіряє вона ціни.

Як загалом відбувається закупівля будівництва

Закупівля будівельних робіт у Prozorro — це далеко не перший, а, радше, один із фінальних етапів будівництва як такого. Суто за тривалістю часто підготовчі роботи тривають довше, ніж власне спорудження. Усе починається із завдання на проєктування, яке має скласти і затвердити замовник. Далі на його основі закуповують розробку проєктної документації. Обраний підрядник підбирає проєктні рішення й обчислює попередні витрати на будівництво. Після цього проєкт має пройти експертизу і затвердження. Лише потім оголошують закупівлю самих будівельних робіт (див. інфографіку 2).

Торік ми писали про те, що переплати на будівництві насправді зароджуються на підготовчому етапі. Зокрема, на етапі визначення кошторисної вартості під час розробки проєктно-кошторисної документації. У проєкті за ціни відповідає інвестиційний кошторис, який складають фахівці-кошторисники. Інвестиційний кошторис охоплює всі основні витрати: матеріали, техніку, оплату праці, прибуток підрядника та адміністративні витрати. Його якість напряму впливає на прозорість і ефективність будівництва. Втім, саме в кошторисі можуть приховувати корупційні ризики — через можливість завищення цін.

Що перевіряє експертиза проєктно-кошторисної документації

Експертиза проєктної документації — це фінальний етап перед початком робіт. Її головна мета — визначити, чи відповідає проєкт усім будівельним нормам і законам України. Вона перевіряє якість рішень, безпеку, міцність, кошторисні розрахунки, а також вимоги з охорони праці та пожежної безпеки. Саме на неї посилаються замовники, коли у відповідь на наше звернення намагаються уникнути коригування кошторисів.

Експертизу проводять спеціальні організації, як державні, так і приватні. Оцінка відбувається в кілька етапів:

• підготовчий етап. Замовник будівництва визначає необхідність експертизи відповідно до класу наслідків об’єкта (СС1, СС2, СС3) та обирає експертну організацію;
• експертиза проєкту. Фахівці розглядають окремі чинники, виконують розрахунки, перевіряють закладені параметри на відповідність чинним нормативам;
• узагальнення висновків та оформлення експертного звіту. Після завершення аналізу експертна організація формує висновок: позитивний, якщо ПКД відповідає вимогам законодавства та виявлені недоліки оперативно повністю виправлено, або негативний, якщо порушень багато та внести зміни неможливо;
• видача експертного висновку та завершення експертизи. Після усунення зауважень, якщо потрібно, експертна організація видає остаточний експертний висновок, який є підставою для затвердження проєкту будівництва та отримання дозволу на будівельні роботи.

Отже, ми вже зрозуміли, що експертиза, зокрема, перевіряє кошторисну частину проєкту. Однак що саме у ньому вона перевіряє?

Правові підстави експертизи проєктної документації визначають два документи:

• Порядок затвердження проєктів будівництва і проведення їхньої експертизи;
• ДСТУ 8907:2019 «Настанова щодо організації проведення експертизи проєктної документації на будівництво».

Водночас аналізу цін на будівельні матеріали (зокрема, але не виключно, їхньої відповідності середньоринковому рівню) прямо не передбачає жоден із них. Експертна організація оцінює загальну обґрунтованість витрат, але не перевіряє цін на конкретні будівельні матеріали.

Наслідки цього доволі прості та очікувані: якщо у проєкт закладені завищені ціни, то з високою ймовірністю вони переходять в очікувану вартість закупівлі. Тому в підсумку це веде до переплат і створює ризики неефективного використання коштів.

Хто відповідальний за ціни?

Настанова з визначення вартості будівництва — головний документ у сфері ціноутворення. Вона передбачає, що поточні ціни в кошторисі визначає замовник або уповноважена ним особа (зазвичай проєктувальник). Тобто саме замовник відповідає за обґрунтованість цін.

Вищезгадана настанова передбачає, що замовник повинен встановити процедуру аналізу витрат на будівельні матеріали та забезпечити, щоб вони не перевищували середньомісячних регіональних цін.

Однак такі методики серед замовників мають лише одиниці. Тож у результаті ми маємо лише формальний обов’язок перевіряти ціни і ніякої відповідальності, якщо замовник цього не зробить або зробить неякісно.

Як запобігти завищенням цін у кошторисах

Кошторисний напрям експертизи проєктної документації є одним із ключових етапів контролю витрат у будівництві. Проте без механізму перевірки ринкових цін він не може запобігти завищенню кошторисів. Без внесення змін до законодавства ця проблема залишатиметься критичною загрозою для ефективного відновлення України. А ми й надалі продовжимо фіксувати переплати на будівництвах.

Та виправити ситуацію легко не вийде — тут потрібне комплексне рішення. Адже не можна просто зобов’язати експертні організації перевіряти ціни. Важливо уніфікувати, як саме це потрібно робити: як розраховувати середньоринкові ціни, з якими цінами порівнювати ціни на матеріали в проєктній документації, а також передбачити відповідальність за невиконання такого аналізу або за неякісні розрахунки.

Варіантом можуть бути такі кроки:

• законодавчо визначити й закріпити поняття «середньоринковий рівень цін» і методику його розрахунку;
• створити відкриту та уніфіковану базу даних цін на будматеріали та передбачити механізм врахування інформації бази даних цін при розробленні проєктів будівництва;
• законодавчо закріпити обов’язковість перевірки цін будівельних матеріалів у кошторисах під час проведення експертизи ПКД.

Однак остаточне рішення про те, як розв’язати цю проблему, варто приймати лише після обговорення з усіма заінтересованими сторонами. Важливо залучити до цього процесу не лише замовників та експертні організації, а й фахівців-кошторисників проєктних організацій і розробників програмних комплексів із визначення вартості будівництва. Ми як громадськість готові долучатися до цього процесу, однак потрібна готовність братися за цю проблему центрального органу, що відповідає за формування державної політики в будівництві, — Мінрозвитку.

А поки ця проблема не на порядку денному, відповіддю на питання, хто перевіряє ціни у кошторисах будівельних тендерів, буде лише — «ми».

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.