Бриллиантовый кирпич и золотой цемент. Почему экспертиза не видит переплат в строительстве

Мы в DOZORRO наблюдаем за восстановлением с начала полномасштабного вторжения, поскольку понимаем, что эта сфера сейчас одна из наиболее рискованных. Ведь большие объемы средств и срочность подобных закупок создают почву для злоупотреблений. По данным Prozorro, на строительные тендеры приходится почти треть общей суммы контрактов публичных закупок (см. инфографику 1). Больше денег идет только на оборонные закупки.

При этом, согласно последним оценкам Всемирного банка, стоимость восстановления в Украине составляет 524 млрд долл. Поскольку враг продолжает наносить удары, эта сумма возрастает ежедневно.

Вместе с тем качественно контролировать такие закупки государству сложно. Более того, у главного контролирующего органа в сфере публичных закупок — Госаудитслужбы — вообще нет полномочий проверять, отвечают ли цены на материалы в строительных тендерах рыночным. Так что по факту общественность и журналисты единственные, кто стабильно следит за переплатами на восстановлении. Но привлечь к ответственности за завышенные цены могут только правоохранители. К тому же это можно сделать лишь постфактум, если зафиксировать переплату в актах выполненных работ.

За последние полтора года мы проанализировали более 600 строительных тендеров ожидаемой стоимостью 52 млрд грн. В каждой второй закупке мы находили завышение цен, а общая сумма идентифицированных потенциальных переплат составила 1,9 млрд грн. Фактически каждая 13-я гривня в контрактах, которые мы мониторили, — это потенциальная переплата.

Мы информировали заказчиков о выявленных фактах завышения цен на строительные материалы и просили их скорректировать стоимость договоров. Это единственный вариант, как можно предотвратить переплаты. Часть из них действительно договаривались c подрядчиками об изменениях в договорах. Но в большинстве случаев заказчики отвечали, что ценовое предложение участника не превышает ожидаемую стоимость закупки, определенную согласно разработанной и утвержденной проектно-сметной документации (ПСД), которая прошла экспертизу и получила положительное экспертное заключение. Простыми словами, они говорят, что завышения не может быть, потому что цены проверили на этапе разработки и согласования проекта строительства. Но мы же видим потенциальные переплаты, и часто речь идет не о 10%, которые могли бы быть погрешностью, а о завышенных в несколько раз ценах. Поэтому где-то эта история с проверкой цен не работает. Поэтому мы решили тщательно разобраться, что такое экспертиза ПСД и проверяет ли она цены.

Как вообще происходит закупка строительства

Закупка строительных работ в Prozorro — это далеко не первый, а, скорее, один из заключительных этапов строительства как такого. Сугубо по продолжительности часто подготовительные работы длятся дольше, чем собственно строительство. Все начинается с задания на проектирование, которое должен составить и утвердить заказчик. Затем на его основе закупают разработку проектной документации. Выбранный подрядчик подбирает проектные решения и рассчитывает предварительные расходы на строительство. После этого проект должен пройти экспертизу и утверждение. Только потом объявляют закупку самих строительных работ (см. инфографику 2).

В прошлом году мы писали о том, что переплаты на строительстве на самом деле зарождаются на подготовительном этапе. В частности, на этапе определения сметной стоимости при разработке проектно-сметной документации. В проектах за цены отвечает инвестиционная смета, которую составляют специалисты-сметчики. Инвестиционная смета охватывает все основные расходы: материалы, технику, оплату труда, прибыль подрядчика и административные расходы. Ее качество прямо влияет на прозрачность и эффективность строительства. Впрочем, именно в смете могут скрываться коррупционные риски — из-за возможности завышения цен.

Что проверяет экспертиза проектно-сметной документации

Экспертиза проектной документации — это заключительный этап перед началом работ. Ее главная цель — определить, отвечает ли проект всем строительным нормам и законам Украины. Она проверяет качество решений, безопасность, прочность, сметные расчеты, а также требования по охране труда и пожарной безопасности. Именно на нее ссылаются заказчики, когда в ответ на наше обращение пытаются избежать корректирования сметы.

Экспертизу проводят специальные организации, как государственные, так и частные. Оценка происходит в несколько этапов:

• подготовительный этап. Заказчик строительства определяет необходимость экспертизы согласно классу последствий объекта (СС1, СС2, СС3) и выбирает экспертную организацию;
• экспертиза проекта. Специалисты рассматривают отдельные факторы, выполняют расчеты, проверяют заложенные параметры на соответствие действующим нормативам;
• обобщение выводов и оформление экспертного отчета. После завершения анализа экспертная организация формирует заключение: положительное, если ПСД отвечает требованиям законодательства и выявленные недостатки оперативно полностью исправлены, или негативное, если нарушений много и внести изменения невозможно;
• выдача экспертного заключения и завершение экспертизы. После устранения замечаний, если нужно, экспертная организация выдает окончательное экспертное заключение, которое является основанием для утверждения проекта строительства и получения разрешения на строительные работы.

Таким образом, мы уже поняли, что экспертиза, в частности, проверяет сметную часть проекта. Но что именно в нем она проверяет?

Правовые основания экспертизы проектной документации определяют два документа:

• Порядок утверждения проектов строительства и проведения их экспертизы;
• ДСТУ 8907:2019 «Руководство по организации проведения экспертизы проектной документации на строительство».

При этом анализ цен на строительные материалы (в частности, но не исключительно, их соответствия среднерыночному уровню) прямо не предусмотрен ни одним из них. Экспертная организация оценивает общую обоснованность расходов, но не проверяет цены на конкретные строительные материалы.

Последствия этого довольно простые и ожидаемые: если в проект заложены завышенные цены, то с высокой вероятностью они переходят в ожидаемую стоимость закупки. Поэтому в итоге это ведет к переплате и создает риски неэффективного использования средств.

Кто ответственен за цены?

Руководство  по определению стоимости строительства — главный документ в сфере ценообразования. Оно предусматривает, что текущие цены в смете определяет заказчик или уполномоченное им лицо (обычно проектировщик). То есть именно заказчик отвечает за обоснованность цен.

Упомянутое выше руководство предусматривает, что заказчик должен установить процедуру анализа расходов на строительные материалы и обеспечить, чтобы они не превышали среднемесячные региональные цены.

Однако такие методики среди заказчиков есть только у единиц. Так что в результате мы имеем лишь формальную обязанность проверять цены и никакой ответственности, если заказчик этого не сделает либо сделает некачественно.

Как предотвратить завышение цен в сметах

Сметное направление экспертизы проектной документации является одним из ключевых этапов контроля расходов в строительстве. Однако без проверки рыночных цен он не может предотвратить завышение смет. Без внесения изменений в законодательство эта проблема будет оставаться критической угрозой для эффективного восстановления Украины. А мы и далее продолжим фиксировать переплаты на строительствах.

Однако исправить ситуацию легко не получится — здесь необходимо комплексное решение. Ведь нельзя просто обязать экспертные организации проверять цены. Важно унифицировать, как именно это надо делать: как рассчитывать среднерыночные цены, с какими ценами сравнивать цены на материалы в проектной документации, а также предусмотреть ответственность за невыполнение такого анализа или некачественные расчеты.

Вариантом могут быть следующие шаги:

• законодательно определить и закрепить понятие «среднерыночный уровень цен» и методику его расчета;
• создать открытую и унифицированную базу данных цен на стройматериалы и предусмотреть механизм учета информации базы данных цен при разработке проектов строительства;
• законодательно закрепить обязательную проверку цен на строительные материалы в сметах при проведении экспертизы ПСД.

Но окончательное решение о том, как решить эту проблему, нужно принимать только после обсуждения со всеми заинтересованными сторонами. Важно привлечь к этому не только заказчиков и экспертные организации, но и специалистов-сметчиков проектных организаций и разработчиков программных комплексов по определению стоимости строительства. Мы как общественность готовы подключиться к этому процессу, однако необходимо, чтобы готов был взяться за эту проблему центральный орган, отвечающий за формирование государственной политики в строительстве, — Минразвития.

А пока эта проблема не в повестке дня, ответом на вопрос, кто проверяет цены в сметах строительных тендеров, будет только — «мы».

Эта публикация подготовлена при финансовой поддержке Европейского Союза. Ее содержание является исключительной ответственностью Transparency International Ukraine и не обязательно отображает взгляды Европейского Союза.