Чи може Трамп обратися на третій термін? Пояснюють американські юристи

Тема третього терміну президента США Дональда Трампа у Білому домі виринає від часу до часу ще з початку президентської кампанії 2024 року. Кілька разів Дональд Трамп говорив, що зацікавлений у тому, щоб піти на третю президентську каденцію, попри власне заперечення цієї ідеї у травні. Він апелює до теорії змови про те, що президентські вибори у США у 2020 році нібито були сфальсифікованими, щоб пояснити, чому має йти на третій термін.

Такі ідеї викликали дискусію про те, чи це взагалі можливо з правової точки зору. Поспілкувавшись із фахівцями з американського права, «Детектор медіа» пояснює, чи можливий третій термін і як поляризація політичного середовища США впливає на можливість Трампа опинитися в президентському кріслі втретє.

Юридичні аспекти президентських термінів у США

Інститут президентства у США, згідно з її Конституцією, є потужним, але обмеженим. Така логіка має коріння з часів Просвітництва через побоювання тиранії. Одним зі стримувальних механізмів для президентської влади є двадцять друга поправка Конституції, яку було прийнято у 1951 році. Вона забороняє будь-якій людині бути обраною на посаду президента більш ніж двічі й була ухвалена після безпрецедентного чотириразового президентського терміну Франкліна Ді Рузвельта. Поправка мала на меті усталити традицію, започатковану Джорджем Вашингтоном, який відмовився від наміру балотуватися на третій термін. І хоча до Рузвельта майже ніхто з президентів США не балотувався (і не обирався) на третій термін, саме ця поправка тепер є основою мирної передачі влади та основним інструментом стримування президентських повноважень.

Текст поправки такий: «Жодна особа не може бути обраною на посаду президента більш ніж двічі…».

Хоч на перший погляд це формулювання не є розмитим, юристи мають дискусію щодо того, наскільки деталізованим воно є. До слова, текст не вказує на те, що людина, яка була президентом двічі, не може стати ним знову, а що її радше не можна саме обрати президентом. Думки цитованих у цьому тексті юристів різняться щодо того, чи таке формулювання залишає можливість обрання у ролі віцепрезидента, який потім стає президентом.  Цю юридичну прогалину ще не розглядали в судах країни, що є важливим, оскільки право у США є прецедентним, тобто сформоване в основному судовими рішеннями за конкретними справами.

Ускладнює справу дванадцята поправка Конституції, згідно з якою «жодна людина, яка не підлягає критеріям для посади президента згідно з Конституцією, не може підходити під критерії на посаду віцепрезидента».

Однак формулювання про критерії не є тут достатньо точним. Стаття друга цієї поправки вказує, що відповідними критеріями є вік, громадянство та місце проживання кандидата, але не кількість його попередніх каденцій. Цитовані тут американські юристи дискутують про те, чи дійсно кількість президентських термінів є перепоною на шляху до президентства, чи лише запобіжником, що стосується винятково результатів виборів. Уточнення тексту Конституції важливе: якщо людина, яка була президентом, підпадає під конституційні критерії навіть у такий непрямий спосіб, теоретично вона може стати віцепрезидентом і перейняти президентство згідно з відповідним рішенням.

Ще однією правовою прогалиною у цьому випадку є широка природа застосування надзвичайного стану для посилення президентської влади у США. Акт про національні надзвичайні стани 1976 року, Акт про заколот та інші подібні закони надають президенту надзвичайну владу в часи кризи. Згідно з законодавством, ці повноваження можна активувати з мінімальним судовим або законодавчим контролем. Трамп вдавався до цього неодноразово як під час свого першого, так і під час теперішнього терміну з різних причин — у 2019 році у такий спосіб він профінансував стіну на кордоні з Мексикою, оминаючи необхідне схвалення Конгресу, а у 2025 році відправив до цього кордону Нацгвардію, в обох випадках оголошуючи надзвичайний стан.

Що кажуть американські юристи

Лоренс Трайб, американський науковець-юрист, який досліджує конституційне право Сполучених Штатів (Гарвардський університет), почесний професор Університету Карла М. Лоеба, автор «Американського конституційного права» (1978), головного підручника у цій галузі для американських юристів, у розмові з «Детектором медіа» згадав про потенційні шляхи обмеження або обходу Двадцять другої поправки:

«У 1951 році до Конституції США були внесені поправки, які унеможливили обрання на третій президентський термін, але залишили теоретичну лазівку, завдяки якій хтось на кшталт Дональда Трампа міг би балотуватися на посаду віцепрезидента за списком, очолюваним кимось іншим — можливо, Джей Ді Венсом. А потім зайняти президентське крісло після заздалегідь узгодженої відставки новообраного президента. Це дозволило б використати те, що ця конституційна поправка забороняє будь-кого обирати “більш ніж два рази», а не забороняє будь-кому обіймати посаду президента більш ніж два рази. Це надумана ідея, яка вимагала б змови, щоб обійти очевидну мету Двадцять другої поправки, але вона можлива».

Брюс Пібоді, редактор та автор п’яти книг на тему політичної філософії та американського права, автор статей і колонок для Washington Post, New York Times, Wall Street Journal, USA Today тощо, співдиректор програми зі вступного права та правових студій Університету Ферлея Дікінсона, говорить про обхід двадцять другої поправки більш скептично:

«Я не думаю, що існує якась важлива конституційна невизначеність щодо терміну повноважень президента. Стаття II, розділ 1 Конституції чітко визначає, що термін повноважень президента становить “чотири роки”, тому основне питання полягає в тому, чи обмеженою є кількість термінів і як президент може забезпечити собі цей термін. Питання непослідовного перебування на посаді не є (наразі) конституційно релевантним. Немає жодних конституційних формулювань чи історичних свідчень того, що чинна Конституція дає можливість по-різному ставитися до людей, які перебували на посаді президента кілька термінів поспіль або безперервно. У моєму аналізі віцепрезидент, який стає наступником президента “у середньостроковій перспективі”, обмежений у спосіб, зазначений вище: ця людина насамперед обмежена щодо того, скільки разів вона може бути обрана президентом. Тому віцепрезидент, який обіймав посаду впродовж двох або менше років, все ще має право бути обраним на два президентські терміни та, можливо, на додаткові роки після цього за допомогою додаткових сценаріїв наступництва. Справедливості заради слід зазначити, що з моменту ратифікації двадцять другої поправки такого ніколи не відбувалося. Але, на мою думку, це може статися, якщо, скажімо, президент Трамп (або президент Обама) стане президентом після перебування на посаді віцепрезидента або, можливо, буде названий у законі про президентську спадкоємність (серед інших сценаріїв)».

Такої ж думки і Браян Кальт, американський правознавець із юридичного коледжу Мічиганського державного університету, який досліджує конституцію Сполучених Штатів, автор трьох книг на цю тему, коментатор теми конституційного права США для головних американських медіа:

«Закон також поширюється на людей, які виконують обов’язки президента, але не були обрані президентом. Це може статися, коли хтось успадковує посаду (наприклад, віцепрезидент, який стає президентом після смерті попереднього президента), або тимчасово виконує обов’язки президента (наприклад, коли президент тимчасово недієздатний і застосовується двадцять п’ята поправка). Зокрема, в ній ідеться про те, що будь-хто, хто виконує обов’язки президента впродовж більш ніж двох років чужого терміну, не може бути обраний більш ніж один раз».

Кальт також каже, що віцепрезидент, який вступає на посаду в середині свого терміну, може бути обраний двічі, якщо це відбувається після половини терміну (як у випадку з президентом Джонсоном у 1963 році), але може бути обраний лише один раз, якщо це відбувається до половини терміну (як у випадку з президентом Фордом у 1974 році). Це фактично накладає десятирічний ліміт.

Науковець також згадав про юридичний алгоритм обходу двадцять другої поправки, яким може скористатися команда Трампа задля того, щоб отримати третій термін у Білому домі:

«Перспектива обійти 22-гу поправку полягає, головним чином, у використанні потенційних прогалин у ній (хоча завжди існує додаткова можливість, що закон може бути проігнорований). Стандартне тлумачення поправки полягає в тому, що людина, яка пробула на посаді два терміни, вже не може бути президентом. Але технічна мова поправки лише унеможливлює обрання цієї особи президентом на третій термін, а не формально оголошує цю людину такою, що не має права обіймати посаду президента. Таким чином, наприклад, існує потенційна можливість для президента, який перебуває на посаді два терміни, стати віцепрезидентом, а потім стати президентом, коли наступний президент піде у відставку. Одним зі способів зробити це було б, якби хтось балотувався на посаду президента у 2028 році (скажімо, Джей Ді Венс), а Трамп був би його напарником у передвиборчих перегонах. Після обрання Венс подав би у відставку, а Трамп став би президентом».

Утім, навіть у цьому сценарії Кальт не є надто впевненим через кілька перешкод:

«По-перше, немає жодних гарантій, що Венс захоче піти у відставку. По-друге, люди можуть стверджувати, що Трамп також не має права бути обраним віцепрезидентом (дванадцята поправка говорить, що вимоги до кандидатів на посаду віцепрезидента такі ж самі, як і до президента; це просто повертає нас до питання, чи може людина, яка була обрана на два терміни, бути президентом чи ні). Це призвело б до судових позовів та оскаржень у Конгресі під час підрахунку голосів виборців. Третьою перешкодою буде небажання виборців підтримати такий маневр. З огляду на те, якою незначною була перемога Трампа у 2024 році, він не може дозволити собі втратити дуже багато виборців».

Лоренс Трайб указує, що найбільш імовірним способом отримання третього терміну Трампом є саме впровадження надзвичайного стану в країні:

«Більш вірогідним, на мою думку, був би сценарій, за якого президент, який прагне стати диктатором, оголосив би надзвичайний стан, що призвело б до воєнного стану і скасування президентських виборів, які зазвичай мали б відбутися наприкінці другого терміну перебування цього президента на посаді. Ще більш вірогідними були б такі серйозні зловживання президентською владою, які звели б ці вибори до безглуздості через різні маніпуляції з правом голосу виборців у штатах, життєво важливих для перемоги в нашій застарілій Колегії виборників. Я сподіваюся, що жодна з цих подій не станеться, і такі науковці й активісти як я роблять усе можливе, щоб запобігти цьому. Але ніхто не може з упевненістю передбачити результат».

Брюс Пібоді висловлює сумніви у тому, що навіть сценарій із надзвичайним станом може бути реалізований, обґрунтовуючи це, зокрема, юридичними причинами:

«На відміну від інших конституцій світу, конституція США має досить обмежені повноваження щодо надзвичайного стану. Загальне припущення полягає в тому, що Конституція США в основному покликана служити своєму народові під час війни й миру, надзвичайних ситуацій, а також більш буденних стресів і конфліктів. Згідно з відомим висловлюванням голови Верховного суду Джона Маршалла, Конституція США “призначена для того, щоб пережити віки, а отже, бути адаптованою до різноманітних кризових ситуацій у людських справах”. Прийнято понад 130 федеральних законів, які надають надзвичайні повноваження президенту або федеральному уряду, але ці закони, ймовірно, відповідають Конституції та не розтягують і не розширюють її параметри».

Науковець також згадує прецедент Авраама Лінкольна й те, як деякі його помічники закликали його не проводити вибори у 1864 році в розпал Громадянської війни. «Попри те, що Лінкольн вважав, що, швидше за все, програє вибори, він сказав, що “вибори були необхідністю” і перевіркою того, чи може уряд бути “достатньо сильним, щоб підтримувати власне існування у великих надзвичайних ситуаціях”. У Конституції немає нічого, що дозволяло б призупинити вибори, і наш історичний прецедент, включаючи 1864 рік, свідчить про важливість визнання закінчення президентського терміну і проведення відповідних виборів». Вибори Лінкольн виграв, до речі.

Браян Кальт теж ставиться до ідеї з надзвичайними повноваженнями скептично, зокрема з огляду на конституційне право:

«Конституція не містить жодних уточнень щодо надзвичайних повноважень. Здебільшого надзвичайні повноваження Президента визначаються законодавством Конгресу. Не існує конкретного положення, яке б дозволяло президенту відкладати вибори, але Конгрес може законодавчо закріпити таке відтермінування. Продовження строків не є можливим, оскільки двадцята поправка визначає, що президентські каденції закінчуються опівдні 20 січня».

Утім, юрист указує і на інші потенційні юридичні прогалини, які може використати адміністрація Трампа та про які не так голосно говорять. Але Кальт вважає такий сценарій більш імовірними, якщо Трамп захоче залишитись у Білому домі надовше:

«Є інші потенційні можливості. Головна з них пов’язана з двадцятою поправкою. Вона передбачає, що якщо опівдні 20 січня немає нікого, хто міг би скласти присягу президента або віцепрезидента (можливо, тому що вибори ще тривають, або тому що переможець помер, або не може виконувати свої обов’язки за станом здоров’я, або не відповідає конституційним вимогам), то тоді вступає в дію Закон про черговість передачі влади. Той, хто є наступним у черзі, виконує обов’язки президента (можливо і тимчасово як, наприклад, у разі оскарження результатів виборів). Наразі наступним у черзі є спікер Палати представників, але Конгрес може законодавчо закріпити нову лінію наступництва, яка дозволить чинному президенту бути наступним у черзі. Це стикається з кількома перешкодами, головною з яких є  те, що більшість людей не вважає, що президент, який перебуває на посаді два терміни, має право залишатися на посаді після другого терміну, а ті, хто вважає, що він може перебувати на посаді багато, не думають, що такі президенти повинні залишатися на посаді після другого терміну».

Вплив політики на судову систему США

З дискусії випливає, що можливість третього президентського терміну Трампа існує через надто розмиті формулювання конституції та вимоги до президента у її положеннях. У часи політизованої інтерпретації американського права та тиску на судову владу країни, з огляду на рішення чинного президента, які суперечать іншим законодавчим актам у країні, ця невизначеність може у підсумку стати політичним інструментом. Політизована інтерпретація законів у консервативній традиції навіть має дві різні течії — оригіналізм і текстуалізм.

Оригіналізм — це тлумачення правових текстів, виходячи з їхнього значення на момент їхнього ухвалення. Оригіналісти стверджують, що сенс Конституції був зафіксований на момент її створення і не повинен змінюватися з часом. Оригіналізм зазвичай зводиться до більш обмежувального тлумачення законів. Наприклад, у справі «Округ Колумбія проти Хеллера» (2008) Верховний суд ухвалив оригіналістське тлумачення Другої поправки до Конституції США, яка надає людині право на носіння зброї, як його розуміли у XVIII столітті. Втім, оригіналісти також часто обмежено трактують і повноваження федеральної влади, стверджуючи, що Конституція вказує її конкретні права та обов’язки.

Натомість текстуалізм зосереджується на тексті закону або конституційного положення, інтерпретуючи його так, як він був написаний, не беручи до уваги історію законодавства. Текстуалісти стверджують, що це заохочує суб’єктивну інтерпретацію права. Ключовим моментом такого підходу є акцент на точній мові юридичних текстів. Текстуалізм може забезпечити передбачуваність через суворе дотримання законодавчих формулювань. Наприклад, у справі «Босток проти району Клейтон» (2020) Верховний суд США використав текстуалізм, щоб вирішити, що Розділ VII Закону США про громадянські права забороняє дискримінацію за ознакою сексуальної орієнтації, оскільки текст забороняє дискримінацію «за ознакою статі». У таких випадках текстуалісти можуть застосовувати вузьке тлумачення, коли законодавство є нечітким, залишаючи рішення на розсуд Конгресу, а не судового тлумачення.

Відсутність відповідних прецедентів або судового роз’яснення теми ймовірного третього терміну президента США може означати те, що, ймовірно. суди будуть розбиратися з цією справою аж тоді, коли до чогось подібного справді дійде. Однак, враховуючи громіздку та багатошарову систему американського судочинства, де рішення судів одного рівня можуть суперечити одне одному, а рішення Верховного суду США мають політизований характер, це питання ймовірно застрягне у юридичній плутанині, як це ставалося зі спробами скасувати контроверсійні укази Трампа, ухвалені на початку його нового терміну. Крім того, рішення у справах «Трамп проти Гаваїв» 2018 року та «Трамп проти Мазарс» 2020 року показують, що президентські повноваження можуть бути перевищеними у випадку загроз національній безпеці. Юридичний контроль  над владою президента у кризових ситуаціях може бути недостатнім.

Політизованість головного суду США пояснюється його складом. Під час свого першого терміну Дональд Трамп призначив трьох суддів до Верховного суду — Ніла Горсуча, Бретта Кавано й Емі Коні Баррет, посиливши політичний дисбаланс суду, де шестеро суддів мають консервативні погляди, на противагу трьом із ліберальними. Політичні погляди суддів впливають і на інтерпретацію законодавства — оригіналістом серед них називають Клеренса Томаса, а текстуалістом — Горсуча. Трамп і Республіканська партія загалом змогли домогтися такого балансу сил зокрема і через безпрецедентні політичні рішення. Наприклад, саме республіканці у 2016 заблокували висування Мерріка Гарланда Бараком Обамою за обґрунтуванням, яке раніше не використовувалось у контексті призначень до Верховного суду, — звільнення місця судді у рік виборів. Тоді республіканець Мітч Макконнелл, на той час лідер більшості у верхній палаті американського парламенту, стверджував, що саме наступний президент повинен висунути кандидата на це місце. Втім, до цього призначення до головного судового органу країни у виборчий рік усе ж були (наприклад, призначення суддею Ентоні Кеннеді у 1988 році), а сам Трамп порушив цей принцип у 2020 році, коли призначив Еймі Коні Беррет суддею. Ба більше, процес обрання до суддів Верховного суду теж є політизованим, оскільки суддів затверджує Конгрес після відповідних публічних слухань, де американські парламентарі можуть ставити запитання кандидатам. Такі перипетії з головним судом країни, а також нещодавні інциденти тиску на окремих суддів на рівні окремих штатів вказують на хиткість судової системи США, що може бути використано для подальших політичних маневрів, зокрема й для подовження президентської каденції Дональда Трампа.