Множественное гражданство: благо или катастрофа для Украины — интервью с демографом Александром Гладуном

Верховная Рада приняла в целом законопроект №11469 «О множественном гражданстве». И пока он ждет подписи президента (глава государства может наложить на него вето), вокруг документа идет немало дискуссий.

Как отмечают в Министерстве национального единства, основная цель закона — дать возможность миллионам этнических украинцев по всему миру получить украинское гражданство без отказа от паспорта.

Закон будет разрешать гражданам Украины получать паспорта других стран, не отказываясь от украинского, как это было раньше. Также эксперты отмечают, что документ создает возможности для возвращения большого числа украинцев, выехавших из Украины, спасаясь от войны.

ТСН.ua пообщался с Александром Гладуном, заместителем директора по научной работе Института демографии и проблем качества жизни НАН Украины, мы поинтересовались у специалиста, действительно ли документ будет способствовать улучшению демографической ситуации и поможет ли Украине после окончания войны.

Гражданство — множественное или единое?

— Верховная Рада приняла закон «О множественном гражданстве». Чего нам следует ждать от него?

— Я бы рассматривал принятие этого законодательного акта по трем аспектам. Первый — законодательный. Второй — политический. Третий — демографический.

Вокруг принятого закона о множественном гражданстве в обществе ведется много разных разговоров и дискуссий. Кто-то в нем видит победу, а кто-то, напротив, отрицательные последствия. Многие дискуссии ведутся вокруг понятия «единое гражданство».

Как бы то ни было, но я считаю, что в соответствии с Законом о Конституционном суде Украины, интерпретировать нормы закона и их соответствие Конституции, имеет право только Конституционный суд. Все остальное, о чем сейчас говорят граждане и политики о едином и множественном гражданстве — их личное мнение.

— А почему именно нужно заключение Конституционного суда?

— В 4 статье Конституции Украины написано, что на территории Украины действует единое гражданство. Но проблема состоит в том, что профессионального толкования этого понятия нет. Следовательно, имеем юридическую коллизию — единственное или множественное? Именно поэтому еще 17 декабря 2021 года 99 депутатов парламента обратились в Конституционный суд с просьбой дать разъяснение, как толковать 4-ю статью Конституции, что «в Украине существует единое гражданство». Это очень важный момент, потому что все другие законодательные акты не должны противоречить Конституции.

Представление народных депутатов зарегистрировано в Конституционном суде 20 декабря 2021, а дело рассматривается Большой палатой Суда с 27 апреля 2023, однако решения еще нет.

Конституционный суд пока молчит

— Почему именно, что помешало?

— Этот вопрос должен рассматриваться на заседании Большой палаты Конституционного суда, в котором участвует 18 членов суда.

Проблема в том, что сейчас в Конституционном суде всего 11 членов, а для того чтобы суд был полномочным осуществлять конституционное производство, нужно как минимум 12.

Именно поэтому Конституционный суд и не может сейчас принять решение по этому вопросу — не хватает кворума. Кстати, Конституционный суд у нас формируется по квотам: 6 от президента, 6 от Верховной Рады и 6 от съезда судей Украины. Сейчас есть 3 вакансии от президента, 2 от парламента и 2 от съезда судей.

— То есть с принятием закона о множественном гражданстве поспешили?

— Как по мне, принятие столь важного для страны закона должно было бы с самого начала базироваться на заключении Конституционного суда. Но имеем то, что имеем. Не знаю, намеренно или нет, но работа Конституционного суда заблокирована.

Из-за отсутствия кворума суд не может принять решение. А соответственно, это порождает новые дискуссии по поводу целесообразности введения множественного гражданства и его соответствия Конституции.

По-моему, нужно было дождаться решения Конституционного суда и уже в соответствии с ним, формировать всю другую законодательную базу Украины по вопросам гражданства, чтобы она не нарушала конституционные принципы.

Как отмечали народные депутаты в своем обращении: есть противоречие между разными законодательными актами и их толкованием. Поэтому при введении множественного гражданства будут встречаться различные правовые коллизии.

Служба в армии и руководящие должности

— А какие коллизии могут возникать?

— Легализации в Украине множественного гражданства, прежде всего, будет противоречить действующему конституционному принципу единого гражданства.

Согласно Закону Украины «О гражданстве», если гражданин Украины приобрел гражданство другого государства, то в правовых отношениях с Украиной он определяется только как гражданин Украины. Это же касается и иностранца, который получил гражданство Украины.

Множественное гражданство означает, что оба государства признают личность и своим гражданином, и гражданином другого государства, а не только то, что гражданин формально имеет два или более паспорта. То есть это потребует заключения двусторонних (или многосторонних) договоров с другими государствами. И эти договоры будут разными, потому что государства имеют разное законодательство.

Если у нас будет введена система множественного гражданства, это приведет к определенным противоречиям. Лицо не может одновременно выполнять свои обязанности перед всеми государствами, гражданство которых оно имеет. А если между этими государствами конфликт, война?

Это касается, например, службы в армии. Ведь каждый гражданин Украины должен вставать в защиту своего государства. Вот какую позицию будет занимать гражданин Канады или США, который приобретет украинское множественное гражданство, в случае обязанности защищать страну? Он приедет защищать Украину, или будет любить ее на расстоянии? К сожалению, ответа нет. И сложно сказать, как именно это должно работать.

Также непонятно, могут ли люди с множественным гражданством привлекаться на разные руководящие должности в Украине, и какие должности они не будут иметь права занимать из-за конфликта «множественных» интересов.

То же самое касается и правовой ответственности таких лиц. Не исключены ситуации, когда в одной стране определенные действия подпадают под административную или уголовную ответственность, а в других нет.

Размывает национальную идентичность

— А каково ваше отношение к множественному гражданству?

— На мой взгляд, система множественного гражданства деморализует общество, размывает национальную идентичность и тормозит восприятие формирования единых ценностей и приоритетов развития. То есть в целом не способствует единству людей.

В наших условиях, когда идет война с Россией и имеем нестабильную ситуацию в мире, инструмент множественного гражданства может быть использован для дестабилизации ситуации в стране. Поэтому перед голосованием этого закона нужно было дождаться вывода Конституционного суда, а потом уже выстраивать все другие законодательные акты под этот вывод. И принимать поправки ко всем законам одним пакетом, чтобы не было противоречий.

Гражданство по территориальному происхождению

— Какими могут быть последствия введения множественного гражданства?

— На сайте Верховной Рады пока нет окончательной версии утвержденного закона, сейчас он на подписи у президента Украины, а есть только проект. Там описаны варианты обретения множественного гражданства. Кстати, приобрести его смогут иностранцы и лица без гражданства, защищающие Украину на фронте. Вот только проблема в том, что все эти варианты вступают в правовую коллизию с Конституцией Украины.

Лично меня заинтересовали изменения в статью 8 Закона Украины «О гражданстве Украины» — гражданство по территориальному происхождению. Стать украинцем сможет иностранец или лицо без гражданства, которое само или хотя бы один из его родителей, дед или бабушка, прадед или прабабушка родились до 24 августа 1991 года на территории Украины и на других территориях, которые на момент их рождения входили в состав Украинской Народной Республики, Западноукраинской Народной Республики, Украинского государства, Украинской Социалистической Советской Республики, Закарпатской Украины, Украинской Советской Социалистической Республики. То есть, если родственники человека жили в Украине примерно сто лет назад (четвертое колено), то любой человек может обратиться для обретения гражданства Украины за территориальным происхождением.

И здесь уже речь идет не только об этнических украинцах. Это могут быть этнические россияне, отсюда уехавшие, этнические немцы, румыны, или евреи, которых много уехало, крымские татары, которых сейчас очень много проживает в Турции. И многие другие.

Не понятно могут ли все эти граждане, если они будут приобретать гражданство по территориальному происхождению, оставлять за собой прежнее гражданство, а затем приобретать множественное.

Фактически речь идет о правнуках украинцев, которые выехали из страны сто лет назад и не понятно, какую связь они имеют с Украиной сейчас. Хотя в законе оговорено, что претенденты на гражданство должны знать Конституцию Украины, украинский язык и историю. Но здесь возникает еще одна проблема, как и кто все это будет определять.

Из иностранца в украинца и влияние на демографию

— Повлияет ли введение этого закона на демографическую ситуацию в Украине? Судя по всему, этот закон — попытка «превратить» иностранцев в украинцев.

— В целом, если рассматривать принятие этого закона и другие действия нашей исполнительной власти в этом направлении, то одна из причин — это, пожалуй, желание как-то повлиять на демографическую ситуацию в Украине.

Считается, что если будет действовать множественное гражданство, то тогда людям будет проще переезжать из страны в страну. Пожалуй, авторы закона думают, что многие вернется в Украину, приобретут украинское гражданство и останутся проживать на территории нашего государства. Насколько это повлияет на демографическую ситуацию, лично мне сейчас сказать трудно. Но во всем этом просматривается именно такая позиция государства.

Кроме того, она просматривается в Стратегии демографического развития Украины до 2040 года, утвержденной правительством в 2024 году. Я считаю, что проект Стратегии был лучше ее окончательного варианта. На первом месте в проекте была стратегическая цель «Создание условий для повышения рождаемости, поддержка семьи», на втором — «Снижение уровня преждевременной смертности», на третьем — «Обеспечение миграционного прироста населения». К сожалению, в утвержденном варианте Стратегии во главу угла была поставлена именно миграция.

Есть желание резко увеличить численность населения

— То есть это значит, что власти хотят насытить страну иностранцами?

— С бюрократической точки зрения это означает, что власть, прежде всего, будет направлять свои усилия именно на миграционный приток населения к Украине. То есть, как вы сказали «превращать» иностранцев в украинцев — идет определенная политика по привлечению иностранцев на территорию Украины. И я не уверен, что это положительно отразится на демографической ситуации, а просто механически увеличит численность населения Украины. Но в то же время этот процесс может обострить очень много проблемных вопросов, которые сейчас существуют в Украине.

Такая миграционная политика направлена не столько на улучшение демографической ситуации, сколько на якобы нужды рынка труда. Все это создает опасность, что у нас будет размываться национальная и этническая идентичность.

Кстати, у нас функционирует Координационный совет по утверждению украинской национальной и гражданской идентичности. В 2023 году был принят Закон Украины «Об основных принципах государственной политики в сфере утверждения украинской национальной и гражданской идентичности», а в 2024 году Кабинет Министров Украины утвердил Государственную целевую социальную программу по утверждению украинской национальной и гражданской идентичности на период до 2028 года.

Здесь я хотел бы обратить внимание на слово «утверждение» в названиях закона, программы и координационного совета. То есть государство увидело проблему с состоянием украинской идентичности в стране, что обусловило принятие закона и программы.

Будут ли содействоать иностранцы, которые обретут украинское гражданство и станут «множественными», утверждению украинской идентичности? Я думаю, что нам вряд ли удастся «превратить» иностранцев в украинцев. То есть с одной стороны государство проводит политику по формированию национальной этнической и гражданской идентичности, а с другой стороны, ее действия приведут к тому, что эта идентичность будет размываться.

Угрозы от мигрантов

— Вы упомянули о рынке труда. После окончания войны Украине явно будет не хватать рабочих рук для восстановления. Возможно ли, что множественное гражданство привлечет к Украине граждан с украинскими корнями?

— Что касается рынка труда, то вполне приемлемый вариант в современных условиях — привлечение трудовых мигрантов, но только по контракту при определенных условиях и на определенный период времени. Но все это должно быть четко обосновано работодателем. Если сейчас открыть все границы и привлекать иностранцев, то после войны будет демобилизация, а часть людей, надеюсь, вернется из-за границы. И если все рабочие места будут заняты иностранцами, это может привести к очередной большой волне трудовой миграции из Украины.

У нас перечень специальностей и требования к квалификации специалистов и рабочих, потребность которых может быть удовлетворена за счет иммиграции, определяет Министерство экономики Украины. Но если до 2024 года министерство определяло количественные квоты по каждой специальности и в целом (например, в 2022 году общая квота составляла 4342 трудовых иммигрантов, а в 2023 году — 5000), то последние два года квоты отсутствуют. В то же время, Планом мероприятий по реализации в 2024—2027 годах Стратегии демографического развития Украины на период до 2040 года предусматривается «проведение информационных кампаний по процедурам предоставления украинского гражданства трудовым мигрантам и интеграции их в украинское общество».

Значительное количество неконтролируемых мигрантов — это огромная проблема, которую уже ощутили на себе европейские государства. Засилье мигрантов повышает стоимость жилья и его аренды, от чего будут страдать, прежде всего, местные жители. Более того, засилье трудовых мигрантов приведет к росту цен на все потребительские товары. Именно поэтому эту политику, мне кажется, нужно проводить очень осторожно.

Почему правительство делает ставку на миграцию

— Кстати, хотел вас спросить: не лучше ли нам заботиться о собственном населении, чем разгребать проблемы, которые привезут с собой трудовые мигранты после войны?

— После окончания войны Украина будет очень ослабленной нацией, как экономически, так и демографически. Но если ослабленная система будет столь открыта, то это просто приведет к ее окончательному разрушению.

Поэтому я считаю, что до окончания войны и несколько лет после ее завершения нам нужно определиться — кто остается в стране и кто к нам уже не вернется. И в соответствии с этим разрабатывать очень взвешенную демографическую политику.

То, что правительство сейчас направлено на миграцию, свидетельствует о том, что вопросы повышения уровня рождаемости там не видят первоочередной задачей. И политика сейчас формируется таким образом, что, якобы, будет улучшена ситуация в стране за счет внешней миграции.

С моей точки зрения, страна может нормально развиваться, когда правительство направляет свои усилия именно на внутреннее развитие страны и поддержку тех граждан, которые живут в этой стране, а не проводит политику банального замещения населения.

Где спрятаны корни наших проблем

— Почему возникают такие проблемы и где искать выход из постоянного демографического кризиса?

— Если обобщить, то проблема у нас как раз в неэффективности существующей системы государственного управления еще видимо с начала независимости.

В начале 90-х годов, когда развалился СССР, Украина среди всех советских республик и многих стран соцлагеря имела лучшие стартовые условия. А накануне широкомасштабного вторжения мы по уровню благосостояния заняли последние места в Европе. И тут возникает вопрос: а почему так вышло?

Думаю, это зависит от уровня государственного управления, а если конкретнее — неэффективного управления. Конечно, если вспомнить Межигорье Януковича или домик Пшонки, то для них все эффективно работало, но с точки зрения развития государства нет.

Да, бесспорно, Украина сделала большое продвижение, если сравнивать с девяностыми годами и началом двухтысячных, но это было только общее развитие внутри государства. Но если сравнивать с другими европейскими странами, то мы очутились на задних позициях.

Поэтому нам следует анализировать, что не так у нас функционирует в государстве. Возможно, следует реформировать систему управления и принятия решений, направить государственную политику на развитие страны и поддержку населения внутри Украины, а миграционный фактор и множественное гражданство рассматривать как вспомогательные, а не основные рычаги.

Выборы и любовь к Украине на расстоянии

— Кстати, смогут ли люди, получившие множественное гражданство участвовать в выборах?

— Скорее всего, да. И это настораживает. Вот скажите: как воспринимать множественное гражданство во время выборов, когда человек, получивший его, всю жизнь прожил в Канаде, Австрии или Венгрии. Он что будет для меня президента избирать и при этом не возвращаться в Украину? Я, например, не хочу, чтобы за меня кто-то выбирал власть. Если вы приобретаете гражданство, то приезжайте в Украину на постоянную основу и тогда будете сознательно выбирать руководство государства, местную власть для себя, потому что от этого будет зависеть ваша жизнь.

Кстати, этот вопрос вообще не обсуждается во время различных дискуссий. Но, простите, здесь есть прямая угроза! Ведь если введут множественное гражданство, наши политические партии начнут откровенно заигрывать с украинцами иностранного происхождения. Они обязательно будут привлекать их к выборам и обещать им какие-то преференции. И в результате постоянное население окажется «за бортом».

Поэтому у меня очень настороженное отношение ко всем этим действиям власти за последний период относительно миграционной политики вообще и множественного гражданства в частности. Это может привести к значительным этническим, социальным, религиозным и другим сдвигам.

Когда множественное гражданство становится оружием

— Очень много украинцев еще с советских времен живут на территории РФ. Будут ли они претендовать на множественное гражданство?

— В законе предусматривается, что будет перечень государств по упрощенному обретению гражданства, а для граждан из государств-агрессоров — Россия, Беларусь, Иран, Северная Корея будут действовать соответствующие запреты.

Мне, например, непонятно, почему для граждан из стран ЕС нужно делать упрощенное обретение гражданства. К примеру, для жителей Венгрии, которая к нам не очень хорошо относится. Ведь через этот механизм Венгрия может еще больше влиять на ситуацию в Закарпатье, а значит, и на всю Украину. Хотя Польша очень поддерживает Украину в этой войне, но настроения там неоднозначны.

Что касается украинцев в России, то они находятся под террором и сейчас не могут открыто выражать свою точку зрения. Скорее всего, у большинства из них мозг промыт пропагандой.

Тем не менее, знаете, жизнь такая — сегодня Россия враг, а завтра мы ее победим, и она перестанет быть государством-агрессором. Вечно эта война не будет продолжаться, а мы вечно не будем воспринимать Россию агрессором. И как только это произойдет, россияне, имеющие право обрести гражданство Украины, будут это делать. И в этом есть опасность, что из-за них Россия сможет вести свою политику внутри Украины.

Миграционные ошибки европейцев

— Звучит немного фантастически, но действительно ли такая угроза возможна?

— Это уже происходит в Европе. Если количество населения из другой страны приобретает определенный процент на территории другого государства, то эти люди, даже если они не являются ее гражданами, влияют на внутреннюю политику страны пребывания.

В Европе это очень заметно в тех странах, где много мигранты. Ведь не все из них имеют гражданство Германии, Франции или Италии, но на политику государства по факту своего пребывания они влияют. Отражением неправильной миграционной политики Европы является то, что сейчас в многих странах ЕС растет популярность правых партий. И это не потому, что население этих стран плохое, или они там ксенофобы, это просто люди через выборы говорят власти: вы не то делаете, не по тому пути идете.

Зачем нам сейчас повторять ошибки, которые совершали наши соседи в Европе последние 40-50 лет?

Почему миграционные процессы лучше не стимулировать

— В то же время, без миграционных процессов Украине не обойтись. Возможно ли вообще их контролировать?

— Понимаете, миграционные процессы все время существовали человечество. Люди перемещались и смешивались, в том числе и в Украине. Есть несколько людей, которые родились за пределами Украины.

Кстати, по данным 2019 года, среди родившихся 7,3% детей в Украине, у отца или матери нет украинского гражданства — иностранцы или не указали гражданства (скорее всего, это также иностранцы). В 2020 году таковых было 6,7%. То есть, соответствующие процессы происходят и у нас.

Только моя позиция состоит в том, что не нужно умышленно стимулировать эти процессы. Одно дело, когда идет обмен населением в небольших процентах, это позволяет тем, кто приехал в страну адаптироваться, а населению страны воспринять мигрантов. И совсем другое дело, когда речь идет о больших числах (речь идет о миллионах), что может повлечь за собой обострение ситуации внутри страны.

Мировой кризис и отсутствие дополнительных людей

— Как разрешить демографический кризис в Украине?

— У Украины плохая демографическая ситуация — это факт. Лично я вижу ее разрешение развитием внутри государства, а не привлечением иностранцев. Их пока можно привлекать на временной основе, а дальше после войны принимать решения, возможно, более взвешенно. Тем более, по большому счету, мы не знаем, в каких границах закончится война и сколько нам потребуется людей для развития экономики.

Важно понимать, что рост численности населения в мире останавливается. Поэтому не стоит надеяться на привлечение дополнительных людей, а нужно повышать производительность труда, способствовать увеличению продолжительности жизни, привлекать на определенные работы людей старшего возраста, создавать нормальные условия для женщин, чтобы они могли воспитывать детей и быть вовлеченными в производство, осуществлять комплексную и постоянную поддержку семей с детьми и т.д. Это и есть комплексная социально-демографическая политика, а уклон в миграцию сильно смещает все акценты.