Множинне громадянство: благо чи катастрофа для України — інтерв’ю з демографом Олександром Гладуном

Верховна Рада ухвалила в цілому законопроєкт №11469 «Про множинне громадянство«. І поки він чекає на підпис президента (глава держави може накласти на нього вето), навколо документу точиться чимало дискусій.

Як зазначають у Міністерстві національної єдності, основна ціль закону — дати можливість мільйонам етнічних українців по всьому світу отримати українське громадянство без відмови від вже наявного паспорта.

Закон дозволятиме громадянам України отримувати паспорти інших країн, не відмовляючись від українського, як це було раніше. Також експерти зазначають, що документ створює можливості для повернення великої частини українців, які виїхали з України рятуючись від війни.

ТСН.uaпоспілкувався з Олександром Гладуном, заступником директора з наукової роботи Інституту демографії та проблем якості життя НАН України, ми поцікавилися у фахівця, чи дійсно документ сприятиме покращенню демографічної ситуації і чи допоможе Україні після закінчення війни.

Громадянство — множинне чи єдине?

— Верховна Рада ухвалила закон «Про множинне громадянство». Чого нам варто чекати від нього?

— Я б розглядав ухвалення цього законодавчого акту з трьох аспектів. Перший — законодавчий. Другий — політичний. Третій — демографічний.

Довкола ухваленого закону про множинне громадянство у суспільстві точиться багато різних розмов та дискусій. Хтось у ньому бачить перемогу, а хтось, навпаки, негативні наслідки. Багато дискусій точиться навколо поняття «єдине громадянство».

Якби там не було, але я вважаю, що відповідно до Закону про Конституційний суд України, інтерпретувати норми закону і їх відповідність Конституції, має право лише Конституційний суд. Все інше, про що зараз говорять громадяни та політики про єдине та множинне громадянство — їх особиста думка.

— А чому саме потрібен висновок Конституційного суду?

— У 4-ій статті Конституції України написано, що на території України діє єдине громадянство. Але проблема у тому, що фахового тлумачення цього поняття немає. Відтак маємо юридичну колізію — єдине чи множинне? Саме тому, ще 17 грудня 2021 року, 99 депутатів парламенту звернулися до Конституційного суду, з проханням дати роз’яснення, як тлумачити 4-у статтю Конституції, що «в Україні існує єдине громадянство». Це дуже важливий момент, бо всі інші законодавчі акти не повинні суперечити Конституції.

Подання народних депутатів зареєстроване у Конституційному суді 20 грудня 2021 року, а справа розглядається Великою палатою Суду з 27 квітня 2023 року, проте рішення ще немає.

Конституційний суд поки мовчить

— Чому саме, що стало на заваді?

— Це питання повинно розглядатися на засіданні Великої палати Конституційного суду, у якому беруть участь 18 членів суду.

Проблема в тому, що зараз у Конституційному суді всього 11 членів, а для того, щоб суд був повноважним здійснювати конституційне провадження, треба, як мінімум 12.

Власне тому, Конституційний суд і не може зараз ухвалити рішення з цього питання — не вистачає кворуму. Між іншим, Конституційний суд у нас формується за квотами: 6 від президента, 6 від Верховної Ради та 6 від з’їзду суддів України. Зараз маємо 3 вакансії від президента, 2 від парламенту і 2 від з’їзду суддів.

— Тобто з ухваленням закону про множинне громадянство поспішили?

— Як нам мене, то прийняття такого важливого для країни закону, повинно було б з самого початку базуватися на висновку Конституційного суду. Але маємо, те що маємо. Не знаю, умисно чи ні, але робота Конституційного суду заблокована.

Через відсутність кворуму, суд не може ухвалити рішення. А відповідно, це породжуватиме нові дискусії з приводу доцільності запровадження множинного громадянства та його відповідності Конституції.

Як на мене, потрібно було дочекатися рішення Конституційного суду і вже відповідно до нього, формувати всю іншу законодавчу базу України щодо питань громадянства, щоб вона не порушувала конституційні принципи.

Як зазначали народні депутати у своєму зверненні: є протиріччя між різними законодавчими актами та їх тлумаченням. Тож у разі запровадження множинного громадянства траплятимуться різноманітні правові колізії.

Служба в армії та керівні посади

— А які саме колізії можуть виникати?

— Легалізації в Україні множинного громадянства, передусім, буде суперечити конституційному принципу єдиного громадянства, який наразі діє.

Згідно Закону України «Про громадянство», якщо громадянин України набув громадянство іншої держави, то у правових відносинах з Україною він визначається лише як громадянин України. Це ж стосується і іноземця, який набув громадянство України.

Множинне громадянство означає, що обидві держави визнають особу і своїм громадянином, і громадянином іншої держави, а не тільки те, що громадянин формально має два або більше паспортів. Тобто, це потребуватиме укладання двосторонніх (або багатосторонніх) договорів з іншими державами. І ці договори будуть різними, тому що держави мають різне законодавство.

Якщо у нас буде запроваджена система множинного громадянства, це викличе певні суперечності. Особа не може одночасно виконувати свої обов’язки перед усіма державами, громадянство яких вона має. А якщо між цими державами конфлікт, війна?

Це стосуватиметься, наприклад, служби в армії. Адже кожен громадянин України має ставати на захист своєї держави. От яку позицію буде займати громадянин Канади чи США, який набуде українського множинного громадянства, у випадку обов’язку захищати країну? Він приїде захищати Україну, чи буде любити її на відстані? На жаль, відповіді на це немає. І важко сказати, як саме це має працювати.

Також не зрозуміло, чи можуть люди з множинним громадянством залучатися на різні керівні посади в Україні, і які посади вони не матимуть права займати через конфлікт «множинних» інтересів.

Це ж стосується і правової відповідальності таких осіб. Не виключені ситуації, коли в одній країні певні діяння підпадають під адміністративну чи кримінальну відповідальність, а в інших — ні.

Розмиває національну ідентичність

— А яке особисто ваше ставлення до множинного громадянства?

— Як на мене, то система множинного громадянства деморалізує суспільство, розмиває національну ідентичність і гальмує сприйняття формування єдиних цінностей та пріоритетів розвитку. Тобто в цілому не сприяє єдності людей.

У наших умовах, коли триває війна з Росією і маємо нестабільну ситуацію у світі, інструмент множинного громадянства може бути використаний для дестабілізації ситуації в країні. Тому перед голосуванням цього закону треба було дочекатися висновку Конституційного суду, а вже потім вибудовувати всі інші законодавчі акти під цей висновок. І приймати правки до усіх законів одним пакетом, щоб не було суперечностей.

Громадянство за територіальним походженням

— Якими можуть бути наслідки від запровадження множинного громадянства?

— На сайті Верховної Ради поки немає остаточної версії затвердженого закону, зараз він на підпису у Президента України, а є лише проєкт. Там описані варіанти набуття множинного громадянства. До речі, набути його зможуть іноземці і особи без громадянства, які захищають Україну на фронті. От тільки проблема в тому, що всі ці варіанти вступають у правову колізію з Конституцією України.

Особисто мене зацікавили зміни до статті 8 Закону України «Про громадянство України» — набуття громадянства за територіальним походженням. Стати українцем зможе іноземець або особа без громадянства, яка сама або хоча б один з її батьків, дід чи баба, прадід чи прабабуся народилися до 24 серпня 1991року на території України та на інших територіях, що на момент їх народження входили до складу Української Народної Республіки, Західноукраїнської Народної Республіки, Української Держави, Української Соціалістичної Радянської Республіки, Закарпатської України, Української Радянської Соціалістичної Республіки. Тобто, якщо родичі людини жили в Україні приблизно сто років назад (четверте коліно), то будь-яка людина може звернутися для набуття громадянства України за територіальним походженням.

І тут вже йдеться не тільки про етнічних українців. Це можуть бути етнічні росіяни, які звідси виїхали, етнічні німці, румуни, чи євреї, яких багато виїхало, кримські татари, яких зараз дуже багато проживає в Туреччині. Та багато інших.

Не зрозуміло чи можуть всі ці громадяни, якщо вони будуть набувати громадянство за територіальним походженням, залишати за собою попереднє громадянство, а відтак набувати множинне.

Фактично йдеться про правнуків українців, які виїхали з країни сто років тому і не зрозуміло, який вони наразі мають зв’язок з Україною. Хоча, в законі обумовлено, що претенденти на громадянство мають знати Конституцію України, українську мову та історію. Але тут виникає ще одна проблема, як і хто все це буде визначати.

З іноземця в українця та вплив на демографію

— Чи вплине запровадження цього закону на демографічну ситуацію в Україні? Судячи по всьому цей закон — спроба «перетворити» іноземців на українців.

— В цілому, якщо розглядати прийняття цього закону та інші дії нашої виконавчої влади у цьому напрямку, то одна із причин, це, мабуть, бажання якось вплинути на демографічну ситуацію в Україні.

Вважається, якщо буде діяти множинне громадянство, то тоді людям буде простіше переїжджати з країни в країну. Мабуть автори закону думають, що багато хто повернеться в Україну, набуде українське громадянство і залишиться проживати на території нашої держави. Наскільки це вплине на демографічну ситуацію, особисто мені, зараз сказати важко. Але у всьому цьому проглядається саме така позиція держави.

Крім того, вона проглядається у Стратегіїдемографічного розвитку України до 2040 року, яка була затверджена урядом у 2024 році. Я вважаю, що проєкт Стратегії був кращим за її остаточний варіант. На першому місці у проєкті була стратегічна ціль «Створення умов для підвищення народжуваності, підтримка сім’ї», на другому — «Зниження рівня передчасної смертності», на третьому — «Забезпечення міграційного приросту населення». На жаль, у затвердженому варіанті Стратегії на перше місце була поставлена саме міграція.

Є бажання різко збільшити чисельність населення

— Тобто це означає, що влада хоче наситити країну іноземцями?

— З бюрократичної точки зору, це означає, що влада, передусім, буде спрямовувати свої зусилля саме на міграційний притік населення до України. Тобто як ви сказали «перетворювати» іноземців на українців — йде певна політика по залучення іноземців на територію України. І я не певен, що це позитивно вплине на демографічну ситуацію, а просто механічно збільшить чисельність населення України. Але у то й же час, цей процес, може загострити дуже багато проблемних питань, які наразі існують в Україні.

Така міграційна політика спрямована не стільки на покращення демографічної ситуації, скільки на нібито потреби ринку праці. Все це створює небезпеку того, що у нас буде розмиватися національна та етнічна ідентичність.

До речі, у нас функціонує Координаційна рада з питань утвердження української національної та громадянської ідентичності. У 2023 році було прийнято Закон України «Про основні засади державної політики у сфері утвердження української національної та громадянської ідентичності», а у 2024 році Кабінет Міністрів України затвердив Державну цільову соціальну програму з утвердження української національної та громадянської ідентичності на період до 2028 року.

Тут я хотів би звернути увагу на слово «утвердження» у назвах закону, програми та координаційної ради. Тобто держава побачила проблему зі станом української ідентичності в країні, що обумовило прийняття закону та програми.

Чи сприятимуть іноземці, які набудуть українське громадянство і стануть «множинними», утвердженню української ідентичності? Я гадаю, що нам навряд чи вдасться «перетворити» іноземців на українців. Тобто з одного боку держава проводить політику по формуванню національної етнічної і громадянської ідентичності, а з іншого боку, її дії призведуть до того, що ця ідентичність буде розмиватися.

Загрози від мігрантів

— Ви згадали про ринок праці. Після закінчення війни Україні явно не вистачатиме робочих рук для відновлення. Чи можливо, що множинне громадянство приверне до України громадян з українським корінням?

— Щодо ринку праці, то цілком прийнятний варіант в сучасних умовах — залучення трудових мігрантів, але лише по контракту за певних умов і на певний період часу. Але все це має бути чітко обґрунтовано роботодавцем. Якщо зараз відкрити всі кордони і залучати іноземців, то після закінчення війни буде демобілізація, а частина людей, сподіваюсь, повернеться з-за кордону. І якщо усі робочі місця будуть зайняті іноземцями, це може призвести до чергової великої хвилі трудової міграції з України.

У нас перелік спеціальностей та вимоги до кваліфікації спеціалістів і робітників, потреба в яких може бути задоволена за рахунок імміграції, визначає Міністерство економіки України. Але якщо до 2024 року міністерство визначало кількісні квоти по кожній спеціальності та загалом (наприклад, у 2022 році загальна квота становила 4342 трудових іммігрантів, а у 2023 році — 5000), то останні два роки квоти відсутні. У той же час Планом заходів з реалізації у 2024—2027 роках Стратегії демографічного розвитку України на період до 2040 року передбачається «проведення інформаційних кампаній щодо процедур надання українського громадянства трудовим мігрантам та інтеграції їх в українське суспільство».

Значна кількість неконтрольованих мігрантів — це величезна проблема, яку вже відчули на собі європейські держави. Засилля мігрантів підвищує вартість житла та його оренди, від чого страждатимуть, передусім, місцеві мешканці. Більше того, засилля трудових мігрантів, призведе до зростання цін на усі споживчі товари. Саме тому цю політику, як на мене, треба проводити дуже обережно.

Чому уряд робить ставку на міграцію

— До речі, хотів вас запитати: чи не краще нам піклуватися про власне населення, ніж розгрібати проблеми, які привезуть з собою трудові мігранти після закінчення війни?

— Після закінчення війни, Україна буде дуже ослабленою нацією, як економічно, так і демографічно. Але якщо ослаблена система буде настільки відкритою, то це просто призведе до її остаточного руйнування.

Тому, я вважаю, що до закінчення війни і декілька років після її завершення, нам потрібно визначитися — хто залишається в країні і хто до неї вже не повернеться. І відповідно до цього розробляти дуже зважену демографічну політику.

Те, що уряд зараз спрямований на міграцію, свідчить про те, що питання підвищення рівня народжуваності там не бачать першочерговою задачею. І політика зараз формується таким чином, що нібито буде покращена ситуація в країні за рахунок зовнішньої міграції.

З моєї точки зору, країна може нормально розвиватися, коли уряд спрямовує свої зусилля саме на внутрішній розвиток країни і на підтримку тих громадян, які живуть в цій країні, а не проводить політику банального заміщення населення.

Де заховано корінь наших проблем

— Чому виникають такі проблеми і де шукати вихід з постійної демографічної кризи?

— Якщо узагальнити, то проблема у нас саме у неефективності системи державного управління, яка існує, ще мабуть з початку незалежності.

На початку 90-х років, коли розвалився СРСР, Україна серед всіх радянських республік і багатьох країн соцтабору мала найкращі стартові умови. А напередодні широкомасштабного вторгнення ми за рівнем добробуту пасли останні місця у Європі. І тут виникає питання: а чому так сталося?

Гадаю, що це залежить від рівня державного управління, а якщо конкретніше — неефективного управління. Звісно, якщо згадати Межигір’я Януковича чи будиночок Пшонки, то для них все ефективно працювало, але з точки зору розвитку держави — ні.

Так, безперечно, Україна зробила великий поступ, якщо порівнювати з дев’яностими роками і початком двохтисячних, але це був лише загальний розвиток всередині держави. Але якщо порівнювати з іншими європейськими країнами, то ми опинилися на задніх позиціях.

Тому нам треба аналізувати, що не так у нас функціонує у державі. Можливо, варто реформувати систему управління і ухвалення рішень, спрямувати державну політику на розвиток країни і підтримку населення всередині України, а міграційний чинник та множинне громадянство розглядати як допоміжні, а не основні важелі.

Вибори і любов до України на відстані

— До речі, чи зможуть люди, які отримають множинне громадянство брати участь у виборах?

— Скоріш за все, так. І це насторожує. От скажіть: як сприймати множинне громадянство під час виборів, коли людина, яка його отримала, все життя прожила в Канаді, Австрії чи Угорщині. Вона що буде для мене президента обирати і при цьому не повертатися в Україну? Я, наприклад, не хочу, щоб за мене хтось обирав владу. Якщо ви набуваєте громадянство, то приїжджайте в Україну на постійну основу і тоді будете більш свідомо обирати керівництво держави, місцеву владу для себе, бо від цього буде залежати ваше життя.

До речі, це питання взагалі не проговорюється під час різноманітних дискусій. Але, вибачте, тут є пряма загроза! Адже якщо запровадять множинне громадянство, то наші політичні партії почнуть відверто загравати з українцями іноземного походження. Вони неодмінно будуть залучати їх до виборів і обіцяти їм якісь преференції. І як результат постійне населення опиниться «за бортом».

Тому у мене дуже насторожене ставлення до усіх цих дій влади за останній період, стосовно міграційної політики взагалі і множинного громадянства зокрема. Це може призвести до значних етнічних, соціальних, релігійних тощо зрушень.

Коли множинне громадянство стає зброєю

— Дуже багато українців ще з радянських часів живуть на території РФ. Чи претендуватимуть вони на множинне громадянство?

— У законі передбачається, що буде перелік держав щодо спрощеного набуття громадянства, а для громадян з держав-агресорів — Росія, Білорусь, Іран, Північна Корея діятимуть відповідні заборони.

Мені, наприклад, не зрозуміло, чому для громадян з країн ЄС треба робити спрощене набуття громадянства. Наприклад, для мешканців Угорщини, яка до нас не дуже добре ставиться. Адже через цей механізм Угорщина може ще більше впливати на ситуацію у Закарпатті, а відтак, і на всю Україну. Хоча Польща дуже підтримує Україну в цій війні, але настрої там неоднозначні.

Що стосується українців в Росії, то вони знаходяться під терором і зараз не можуть відкрито висловлювати свою точку зору. Скоріш за все, у більшості з них мозок промитий пропагандою.

Тим не менше, знаєте, життя таке — сьогодні Росія ворог, а завтра ми її переможемо, і вона перестане бути державою-агресором. Вічно ця війна не триватиме, а ми вічно не будемо сприймати Росію агресором. І як тільки це станеться, росіяни, які мають право набути громадянство України, будуть це робити. І у цьому є небезпека, що через них Росія зможе вести свою політику всередині України.

Міграційні помилки європейців

— Звучить трохи фантастично, але чи дійсно така загроза можлива?

— Це вже відбувається у Європі. Якщо кількість населення з іншої країни набуває певного відсотку на території іншої держави, то ці люди, навіть, якщо вони не є її громадянами, впливають на внутрішню політику країни перебування.

У Європі це дуже помітно у тих країнах, де багато мігрантів. Адже не всі з них мають громадянство Німеччини, Франції чи Італії, але на політику держави за фактом свого перебування вони впливають. Віддзеркаленням неправильної міграційної політики Європи є те, що зараз в багатьох країнах ЄС зростає популярність правих партій. І це не тому, що населення цих країн погане, чи вони там ксенофоби, це просто люди через вибори кажуть владі: ви не те робите, не тим шляхом йдете.

Навіщо нам зараз повторювати ті помилки, які робили наші сусіди у Європі останні 40-50 років?

Чому міграційні процеси краще не стимулювати

— В той же час без міграційних процесів Україні не обійтись. Чи можливо взагалі їх контролювати?

— Розумієте, міграційні процеси відбувались весь час існування людства. Люди переміщувалися та змішувалися, в тому числі, і в Україні. Є певна кількість людей, які народилися за межами України.

До речі, за даними 2019 року, серед народжених 7,3% дітей в Україні, батько чи мати не мають українського громадянства — іноземці або не вказали громадянства (скоріш за все, це також іноземці). У 2020 році таких було 6,7%. Тобто відповідні процеси відбуваються і у нас.

Тільки моя позиція полягає у тому, що не треба умисно стимулювати ці процеси. Одна справа, коли йде обмін населенням у невеликих відсотках, це дає можливість тим, хто приїхав до країни адаптуватися, а населенню країни сприйняти мігрантів. І зовсім інша справа, коли йдеться про великі числа (мова йде про мільйони), що може спричинити загострення ситуації всередині країни.

Світова криза і відсутність додаткових людей

— Як вирішити демографічну кризу в Україні?

— В України погана демографічна ситуація — це факт. Особисто я бачу її вирішення розвитком всередині держави, а не залученням іноземців. Їх поки що можна залучати на тимчасовій основі, а далі після закінчення війни приймати рішення, можливо, більш зважено. Тим більше, по великому рахунку, ми не знаємо у яких кордонах закінчиться війна і скільки нам буде потрібно людей для розвитку економіки.

Важливо розуміти, що зростання чисельності населення у світі зупиняється. Тому не варто сподіватися на залучення додаткових людей, а треба підвищувати продуктивність праці, сприяти збільшенню тривалості життя, залучати на певні роботи людей старшого віку, створювати нормальні умови для жінок, щоб вони могли виховувати дітей і бути залученими до виробництва, здійснювати комплексну і постійну підтримку сімей з дітьми тощо. Це і є комплексна соціально-демографічна політика, а ухил у міграцію, сильно зміщує всі акценти.