Уряд вніс до Верховної Ради Бюджетну декларацію на 2026-2028 роки

Бюджетна декларація (БД) визначає основні бюджетні показники в частині доходів, витрат, дефіциту та його фінансування, держборгу, міжбюджетних відносин тощо, і пріоритети фіскальної політики в різних сферах на середньострокову перспективу (плановий і наступні 2 роки).

За регламентом,  БД розглядається Радою не пізніше 15 липня, утім оскільки строки її внесення були порушені на місяць, ймовірно дата розгляду у парламенті також буде перенесена. Прийняття БД може відбуватись із двома можливими опціями: (1) може бути просто взята до уваги; та/або (2) парламент у доповнення прийме свої пропозиції до неї.

Я вже звертав увагу на проект Бюджетної декларації у травні, аналізуючи недостатні темпи індексації соціальних стандартів. На жаль, змін на краще у цьому питанні я не побачив. Але про все по порядку. Нижче поділюсь основними параметрами і думками щодо цього документу, який по суті є міні-бюджетом і який буде братись Мінфіном за основу для  розробки проекту бюджету на наступний рік, і прогнозів місцевих бюджетів.

Основні параметри проекту державного бюджету-2026 є наступними:

• Доходи – 2 718,2 млрд. грн. (у т.ч. за загальним фондом – 2 553,0 млрд. грн., за спеціальним фондом – 165,1 млрд. грн.).
• Видатки – 3 742,3 млрд. грн. (у т.ч. за ЗФ – 3 462,0 млрд. грн., за СФ – 280,3 млрд. грн.).
• Дефіцит – 1 033,9 млрд. грн. (у т.ч. за ЗФ – 918,7 млрд. грн., за СФ – 115,2 млрд. грн.), що становитиме 9,9% від прогнозованого ВВП (10 443,5 млрд. грн.). У наступні роки передбачається суттєве скорочення дефіциту державного бюджету – до 619,9 млрд. грн. у 2027 році та 511,9 млрд. грн. у 2028 році, або до 5,2% та 3,8% ВВП.

Базовий середньостроковий макро-прогноз передбачає:

• Прискорення зростання економіки з 4,5% у 2026 році до 5,0% у 2027 та 5,7% у 2028 році.
• Інфляція за прогнозом уповільниться з 9,7% у середньому у 2026 році до 7,1% у 2027 році та 5,6% у 2028 році (проте так і не увійшовши під планку 5%-го цільового показника).
• Середньорічний офіційний обмінний курс гривні до долара США послабиться до 44,7 грн/дол у 2026 році, 45,2 грн/дол – у 2027, 45,6 грн/дол – у 2028.
• Звертає на себе увагу те, що через три роки кількість зайнятих економічною діяльністю у віці 15-70 років збільшиться порівняно з 2026 роком усього на 200 тис. осіб і досягне 13,2 млн. осіб – це дуже мало для амбітних планів з відновлення України, які декларує уряд.
• Суттєвим залишатиметься дефіцит торгівельного балансу: протягом наступних трьох років він скоротиться з -34,7 млрд. дол. до -33,0 млрд. дол. попри те, що за прогнозом у 2026 році темпи зростання експорту випереджатимуть темпи збільшення імпорту у 5,3 рази, у 2027 році – в 1,7 рази, у 2028 – в 1,5 рази.

За альтернативним сценарієм у разі збереження високої інтенсивності воєнних дій у середньостроковій перспективі передбачається уповільнення темпів зростання ВВП до 2,4% у 2026 році з подальшим більш пригніченим економічним відновленням у 2027 і 2028 роках в середньому щороку на рівні 4,6%, більший рівень інфляції (9,9% у 2026 році, 9,4% у 2027 році, 7,5% у 2028 році), повільніше відновлення експорту товарів та послуг.

При формуванні прогнозів щодо доходної частини державного бюджету Уряд базувався на діючих нормах бюджетного та податкового законодавства, зокрема передбачивши:

• відновлення зарахування до державного бюджету ПДФО у розмірі 4%, що тимчасово спрямовувався до загального фонду бюджетів сільських, селищних, міських територіальних громад, за рахунок відповідного зниження нормативу відрахування такого податку до загального фонду держбюджету;
• спрямування ПДФО з грошового забезпечення військовослужбовців, що сплачується (перераховується) згідно з Податковим кодексом у розмірі 75% на відповідній території України (крім території м. Києва) та у розмірі 40% на території м. Києва: у 2026 році – до спеціального фонду державного бюджету; у 2027—2028 роках – до загального фонду місцевих бюджетів;
• поступове наближення ставок акцизу на тютюнові вироби та пальне до рівня, передбаченого директивами ЄС;
• пропозицію про внесення змін до бюджетного законодавства щодо спрямування доходів дорожнього фонду до загального фонду держбюджету протягом 2026-2028 років у розмірі 100%;
• поквартальне нарахування та сплату податку на прибуток банків та фінансових установ за ставкою 25%;
• зарахування, як і нині, 13,44% акцизу з пального до бюджетів територіальних громад;
• зарахування 95% рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (природного газу, нафти та газового конденсату) до державного бюджету та 5% до місцевих бюджетів за місцем видобутку корисних копалин;
• застосування ставок оподаткування акцизним податком, екологічним податком і рентною платою, визначених в абсолютних значеннях, без урахування індексів споживчих цін, індексів цін виробників промислової продукції.

Тобто наразі за базового сценарію до кінця 2028 року підвищень податків (окрім індексації акцизів на тютюнову продукцію та пальне, та податку на «солодку воду») – не передбачається. При цьому серед заходів для зменшення дефіциту бюджету також зазначено покращення контролю за звітністю операторів цифрових платформ, що де-факто сприймається як підвищення податків, хоча де-юре таким не є. Мова про урядовий законопроект про так зване оподаткування продажів на olx, яким запроваджується знижена ставка податку на доходи у порівнянні із повною, яка не адмініструється, але діє зараз. Не є адвокатом уряду у цьому питанні, але щоб уникнути непотрібного хайпу вкотре зазначу, що цей законопроект не стосується зокрема продажу особистих вживаних речей й у цілому не системної підприємницької діяльності із використанням цифрових платформ, для чого буде запроваджено достатній поріг за сумою і кількістю відповідних операцій.

Водночас, коротко зупинюсь на окремих політиках у сфері доходів на середньострокову перспективу, наведених у Бюджетній декларації, які вже зараз виглядають дискусійними:

• У пріоритетних завданнях податкової політики йдеться, що включення нових категорій платників податків до існуючих пільгових режимів, не передбачається. В цілому поділяючи такий підхід, не можу не зазначити, що все ж не вірно застосовувати його «під одну гребінку» для усіх. Очевидно є сфери, розвиток яких є життєво-необхідною потребою, як наприклад ОПК. Зокрема зараз в парламенті зареєстровано пакет законів про Defence city, що передбачає в тому числі спеціальний податковий і митний режим для кваліфікованих підприємств ОПК. Хоч із запізненням, але мусимо вирішити це питання на 4-му році повномасштабної війни.       
• Передбачається розширення підстав для позасудового доступу податкових органів до інформації про обсяги коштів, що надходять на банківські рахунки платників податків. Мені здається у цьому питанні додаткова комунікація з боку Уряду/ Мінфіну щодо того, як коли і за яких умов це відбуватиметься буде точно не зайвою. Зі свого боку як голова комітету я можу вкотре запевнити, що за цього складу парламенту ніякого розширення позасудового доступу податкової служби до банківської таємниці не буде. Крапка.
• Щодо стягнення податкового боргу як джерела скорочення дефіциту бюджету. Сприймаю її радше як гарну теоретичну ідею, яка на жаль, має мало шансів на реалізацію і відповідно є примарним джерелом наповнення бюджету. Не раджу сильно захоплюватись нею на відміну від детінізації та розширення легальної податкової бази.   

Щодо фінансування бюджету і боргової політики, уряд розраховує користуватись нині доступними інструментами, зробивши акцент на тому, що до кінця 2028 року планується зниження показника відношення загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу до рівня, що не перевищує 100% ВВП.

Водночас звертає на себе увагу таке джерело фінансування бюджету, як приватизація державного майна. Від неї протягом наступних трьох років очікується усього 6 млрд. грн. (по 2 млрд. грн. щороку), або у доларовому еквіваленті – лише 133 млн. доларів. Для порівняння – тільки у І півріччі 2025 року приватизаційні надходження склали 5,18 млрд. грн. На практиці такі песимістичні оцінки означатимуть одне з двох: або до кінця 2028 році ми не тільки не наблизимось до завершення приватизаційних процесів в Україні (взагалі поставивши цей процес по суті на довгу паузу та толеруючи неефективну роботу державного сектору економіки), або Уряд, публічно не визнаючи це, вважає високо вірогідним альтернативний сценарій з продовженням фізичної руйнації підприємств та об’єктів інфраструктури та неможливістю реалізувати об’єкти великої та малої приватизації через відсутність попиту.

У частині соціальної політики у наступні три роки прогнозується збільшення прожиткового мінімуму з урахуванням підвищення темпів індексу споживчих цін для відповідного року, що становитиме 3 171 грн. на 1 особу у 2026 році, 3 358 грн. у 2027 році та 3 536 грн. у 2028 році.

Під час формування видаткової частини на 2026-2028 роки буде враховано такі показники:

• мінімальної заробітної плати: з 1 січня 2026 р. – 8 688 грн.; з 1 січня 2027 р. – 9 374 грн.; з 1 січня 2028 р. – 10 059 грн.;
• посадового окладу працівника І тарифного розряду Єдиної тарифної сітки: з 1 січня 2026 р. – 3 470 грн.; з 1 січня 2027 р. – 3 744 грн.; з 1 січня 2028 р. – 4 018 грн.

Ніколи не ганявся «за дешевим популізмом», як ніхто інший розумію усі обмеження для економіки і бюджету, непередбачуваність під час війни. Але на жаль, мушу констатувати, що запропонований підхід – це консервація бідності. Ще у травні звертався до Уряду із пропозицією при індексації соціальних стандартів на 2026 рік врахувати цьогорічну інфляцію (що складе 9-10%).

При розгляді бюджетної декларації нам потрібно провести професійну і чесну дискусію щодо реформи прожиткового мінімуму і можливості його поетапного наближення до фактичного рівня. Вважаю, ресурс на справедливу індексацію соціальних стандартів, особливо, але не виключно у випадку настання миру і отримання мирних дивідендів, є. Це ревізія неефективних бюджетних видатків й детінізація та розширення легальної податкової бази, які разом тільки цього року можуть принести більше 5 млрд. дол. додаткового ресурсу до бюджету.

Водночас, як би не розвивались події із мирним треком безумовним бюджетним пріоритетом на найближчі роки залишатиметься сфера безпеки і оборони. Бюджетна декларація дещо розкриваються два сценарії, згадані вище:

За базовим сценарієм, який передбачає припинення вогню та суттєве покращення безпекової ситуації з 2026 року, обсяги видатків державного бюджету на середньостроковий період на відповідні цілі буде скорочено і визначено у сумі 1 817,2 млрд. грн. на 2026 рік, 1 439,1 млрд. грн. на 2027 рік і 1 383,6 млн. грн. на 2028 рік. Видатки на закупівлю озброєння, військової техніки, зброї і боєприпасів складуть 134,3 млрд. грн. у 2026 році, 124,4 млрд. грн. у 2027 році та 10,9 млрд. грн. у 2028 році.

Україна пропонуватиме міжнародним партнерам з Коаліції охочих створити окремий фонд для фінансування потреб сил безпеки і оборони України, завдяки чому планується забезпечити необхідну чисельність військових для упередження поновлення збройної агресії росії проти України, що дозволить стати через це одним з факторів гарантії безпеки для Європейських партнерів.

За альтернативним сценарієм, який передбачає продовження бойових дій чи навіть їх інтенсифікацію, «наявність надзвичайної невизначеності щодо подальшої реалізації безпекових ризиків потребує передбачення окремого розділу, що окреслить коло питань, які потребуватимуть швидкої реакції української влади, міжнародних партнерів України та суспільства в умовах продовження збройної агресії росії проти України».

Продовження збройної агресії росії проти України, посилення її інтенсивності позначиться на параметрах бюджетної політики і потребуватиме відновлення обсягу видатків сектору безпеки і оборони на 2026 рік до рівня 2025 року з урахуванням змін до державного бюджету. Проти базового сценарію видатки на сектор безпеки і оборони повинні бути збільшені на 750-800 млрд. грн. (до 2,6 трлн. грн., або понад 25% ВВП).

За умови спрямування внутрішніх ресурсів, а саме доходів держбюджету та внутрішнього фінансування на покриття видатків сектору безпеки і оборони, Україна потребуватиме збереження зовнішньої фінансової підтримки на рівні не нижче 2025 року для фінансування соціальних програм, підтримки населення.

Внутрішніми джерелами для покриття додаткових воєнних видатків можуть стати:

• спрямування на них «фіскального простору», який передбачено на 2026 рік в обсязі 153,1 млрд. грн. (за базовим сценарієм);
• проведення аналізу видаткової частини з метою визначення її актуальності і пріоритетності в умовах дії альтернативного сценарію – неактуальні та непріоритетні видатки у разі реалізації альтернативного сценарію мають бути скорочені (особисто я вважаю, що це треба робити і за базового сценарію, альтернативі «військовій цензурі видатків нині немає, особливо з огляду на масштаби порушень та неефективності, які за даними Рахункової палати торік перевищили 217 млрд. грн.);
• збільшення надходження доходів до держбюджету, зокрема перегляд чинних податкових пільг, діючих пропорцій розподілу окремих загальнодержавних податків (податків, які сплачують окремі категорії платників) між державним та місцевими бюджетами;
• додаткове збільшення дефіциту держбюджету із дотриманням підходів та принципів фіскальної стійкості за результатами проведення відповідного аналізу.

Для цього будуть проведені консультації з міжнародними партнерами щодо можливості отримання Україною необхідної додаткової зовнішньої фінансової допомоги. Водночас разом з НБУ будуть визначені можливості для здійснення додаткових обсягів внутрішнього фінансування, необхідного для забезпечення швидкого закриття фінансових розривів, не ставлячи під загрозу економічну та фінансову стабільність або боргову стійкість.

Буде продовжено реалізацію публічних інвестиційних проектів (ПІП), на які у наступні три роки планується спрямувати 581,4 млрд. грн., у т.ч. у 2026 році – 214,7 млрд. грн. Основними джерелами фінансування ПІП наступного року стануть кошти загального фонду державного бюджету (91,3 млрд. грн.), надання державних гарантій (74,7 млрд. грн.), кошти міжнародних партнерів (46,4 млрд. грн.) та Державний фонд регіонального розвитку (30,0 млрд. грн.). Вважаю, що усі ПІП також мають пройти додаткову оцінку актуальності та пріоритетності в умовах триваючої війни.

Ключовий висновок з поданої Урядом Бюджетної декларації – нас очікує складний процес затвердження головного фінансового документу країни, і взагалі дуже напружений 2026 рік.

Адже один тільки сухий перелік різноманітних ризиків (безпекових, військових, зовнішньоекономічних, бюджетних (на доходній, видатковій та ресурсній стороні), макроекономічних) займає більше двох аркушів 53-сторінкового документу і допускає низку таких моментів, які ми не вважали ризиковими навіть у поточному році.

З урахуванням зазначених зауважень і ризиків готуватиму пропозиції до бюджетної декларації на 2026-2028 рр.