Імперативний мандат: як працює механізм відкликання місцевих депутатів

У жовтні мали б відбутися місцеві вибори, але через воєнний стан їх, як і президентські та парламентські, найшвидше, буде відкладено. За час чинної каденції 145 депутатів міських рад облцентрів України (12,5%) достроково припинили повноваження. 71% із них написали особисті заяви про складання мандатів; ще 10% обіймали посади, несумісні з депутатством; 12% депутатів, на жаль, померли і лише десятьох позбавили повноважень їхні партії. Жодного обранця з кінця 2020-го й до травня 2025-го не відкликали самі виборці.

Партійний імперативний мандат застосовували у восьми міських радах: Вінницькій, Запорізькій, Луцькій, Одеській, Полтавській, Ужгородській, Харківській і Черкаській. Своїх представників відкликали такі політсили: «Слуга народу», «Європейська Солідарність», «За майбутнє», ВО «Свобода», «Партія простих людей Сергія Капліна», «Блок Кернеса — Успішний Харків!», «Українська стратегія Гройсмана», «Партія Володимира Буряка «Єднання» та заборонена нині в Україні «Партія Шарія».

Більшість вакантних місць заповнена: легальні партії можуть заводити в свою фракцію наступних у виборчому списку кандидатів, заборонені ж — ні. Тож станом на травень цього року лише 45% міських рад обласних центрів мають передбачену законодавством кількість депутатів. Ще стільки ж налічують від 90% регламентованого складу. Найгірша ситуація в Одесі — 88% і Херсоні — 63%. Загалом по країні залишаються вакантними 56 місць обранців до цього рівня місцевих рад.

Рух ЧЕСНО проаналізував, як за чинної каденції міськради втрачали депутатів і кого з обранців позбулися самі політсили. В основі дослідження — відповіді на запити до органів місцевого самоврядування (ОМС) і відкриті дані. У дослідження не увійшли тимчасово окуповані Луганськ, Донецьк та АР Крим.

Як ради втрачали депутатів

Як уже зазначалося, майже 12,5% від загальної кількості депутатів міськрад облцентрів України достроково припинили повноваження під час чинного скликання. Кропивницька — єдина, що працює в початковому складі. Найбільше ж змінився депутатський склад у Черкасах, Чернівцях і Харкові, де 21% обранців достроково склали повноваження, в Запоріжжі — 22%, в Одесі — 23%, а в Херсоні це число взагалі перевалило за третину — аж 37%.

Херсон перебував під російською окупацією, а після звільнення повноваження органів місцевого самоврядування фактично перейшли до міської військової адміністрації. Міськради ж офіційно не розпустили, тож 18 із 20 обранців власноруч написали заяви про складання мандата. Згідно із Законом «Про статус депутатів місцевих рад», ці звернення має затвердити відповідна рада своїм рішенням. Жодного звільненого місця не заповнили.

Примітно, що 2022-го, коли місто було окуповане, ніхто з обранців не позбувся мандата. Найбільше депутатів склали повноваження торік — 11, роком раніше — п’ятеро. Це типова ситуація для всієї країни. Найчастіше депутати міськрад йшли 2023-го (48) і 2024-го (49). І на це є конкретна причина — урядова постанова №69 від 27 січня 2023 року, згідно з якою депутати місцевих рад мають право перетинати державний кордон лише на підставі відповідних рішень про службові відрядження. Асоціація міст України не раз просила Кабмін переглянути заборону на виїзд за кордон депутатам місцевих рад і посадовим особам місцевого самоврядування, які не є військовозобов’язаними. Проте віз і нині там.

Звісно, це не єдина причина складання депутатських повноважень за особистою заявою, яких за цю каденцію було найбільше — 103.

Наприклад, у Сумській міській раді свої повноваження склали два депутати. Спершу Дмитро Лантушенко з ЄС на сесії міськради 2021-го заявив про вихід із фракції й узагалі про відхід від депутатства, але не з політики. Він очолив обласний осередок партії «УДАР Віталія Кличка». На його місце в раді прийшла Дар’я Резнік, яка 2023-го теж залишила посаду, бо переїхала за кордон.

Склад Чернівецької міськради змінився на 21%. Усі дев’ятеро депутатів склали повноваження з власної волі: Василь Зазуляк і Наталія Дембіцька з «Єдиної альтернативи», Михайло Яринич, Іван Гончарюк й Олександр Швець із «Народного контролю», Володимир Бешлей з «Рідного міста», Тетяна Шепелько з «Пропозиції», Сергій Козак з «Команди Михайлішина», а ще (що іронічно) сам Віталій Михайлішин. 2025-го всі місця заповнені.

У Чернігові ж — навпаки. Тут чотири депутати VIII скликання склали повноваження за заявами. 2023-го це був позафракційний (екс-ОПЗЖист) Павло Гармаш, а наступного року аж троє: Сергій Кирієнко й Вікторія Лазаренко з фракції партії «Рідний дім» та Юрій Тарасовець із «Слуги народу». Першого замінити не можна, бо він був від забороненої політсили, а от щодо решти виникла інша проблема.

«Жоден новий депутат не отримав мандат у зв’язку із відсутністю кворуму на засіданнях Чернігівської міської територіальної виборчої комісії Чернігівського району Чернігівської області», — пояснили в міськраді.

В Одесі до повного складу ради нині бракує аж вісьмох депутатів (23%). І це негативно позначилося на діяльності всієї ради, зокрема постійної комісії з питань регламенту, депутатської етики та запобігання корупції:

«У зв’язку із відсутністю у складі зазначеної постійної комісії необхідної кількості депутатів, передбаченої пунктом 4 розділу II Положення про постійні комісії Одеської міської ради VIII скликання, постійна комісія не здійснює свої повноваження», — йдеться у відповіді міськради на запит ЧЕСНО.

У Черкасах три місця вакантні, бо теж належали представникам ОПЗЖ. Двоє з них — Ярослав Левицький і Олег Кашко самостійно залишили раду, а Олександра Замирайла позбавили мандата за рішенням суду.

Судові рішення

Відповідно до вже згаданого закону, підставою для позбавлення депутата мандата серед іншого є рішення суду, набрання законної сили обвинувальним вироком суду, за яким його засуджено до позбавлення волі. За такої процедури окреме рішення ради не потрібне.

Тож 23 липня 2024 року Черкаський апеляційний суд підтримав рішення першої інстанції, яким Олександра Замирайла визнали винним у виправданні, визнанні правомірною, запереченні збройної агресії РФ проти України.

Фігуранту Реєстру зрадників призначили п’ять років за ґратами. За інформацією СБУ, він прагнув стати російським гауляйтером у разі окупації Черкащини. Крім того, безпеківці оприлюднили запис розмови депутата з дружиною, в якій він пив за перемогу армії РФ та здоров’я Путіна. Пізніше чоловік хотів утекти в США, але 3 серпня 2022-го його затримали. Весь час до оголошення вироку Замирайло залишався обранцем Черкаської міськради.

Так само позбавили повноважень двох херсонських депутатів: Ігоря Семенчева, якого суд визнав винним у колабораційній діяльності та призначив йому 10 років позбавлення волі, а також ексмера Херсона, гауляйтера окупованої частини Херсонщини Володимира Сальдо. Його засудили до 15 років ув’язнення за державну зраду, колабораційну діяльність і заперечення збройної агресії РФ проти України.

Останнім у цьому списку значиться депутат Миколаївської міської ради від ОПЗЖ Максим Невінчанний, який системно займався російською пропагандою, публічно заявляв про «примусову українізацію», поширював фейки про лабораторії США на території України та націоналістів-радикалів.

Імперативний мандат

2020 року Верховна Рада змінила законодавство, надавши право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше як через рік із моменту набуття таких повноважень) місцевій організації політичної партії, від якої його обрано депутатом, а також громадянам України, які є виборцями відповідного округу. Це зробили перед першими місцевими виборами за партійними списками.

Логіку цього рішення в коментарі Руху ЧЕСНО пояснила народна депутатка від «Слуги народу» й одна з авторок законопроєкту Аліна Загоруйко: «Серед більшості фракцій у Верховній Раді був консенсус: партії мають отримати реальний інструмент впливу на своїх представників, які потрапили до рад за списками, але діють автономно або суперечать політичній позиції партії. ОБСЄ/БДІПЛ у своїх звітах послідовно критикує імперативний мандат в Україні, вважаючи його несумісним із демократичними стандартами. Венеційська комісія також визнає імперативний мандат неприйнятним на загальнодержавному рівні, але припускає його обмежене застосування на місцевому рівні, де домінує партійна відповідальність».

З кінця 2021-го й по 1 травня 2025-го партії позбавили повноважень десятьох депутатів. Імперативний мандат застосовували у восьми міськрадах: Вінницькій, Запорізькій, Луцькій, Одеській, Полтавській, Ужгородській, Харківській і Черкаській.

Так, 2023-го «Слуга народу» позбавила повноважень депутата Луцької міської ради Андрія Костенка через прогули. Очільник міського осередку партії Роман Бондарук пояснив це так: «Причина — це те, що він пропустив більше 50% пленарних засідань і комісій. Таким чином партія відреагувала, це було прописано в угоді. Якщо депутат пропускає більше 50% засідань, він мусить скласти свої повноваження. Якщо він не наважився це зробити сам — за нього це зробила партія».

Така ж доля спіткала представника ЄС в Ужгородській міськраді Андрія Рибу. За інформацією ЗМІ, попри те, що чоловік ще з кінця 2022-го переїхав у Канаду й у раді відтоді не з’являвся, перша спроба позбавити його повноважень у лютому 2023 року провалилася. А вже 10 жовтня 2024-го була вдалою. «Партія Володимира Буряка «Єднання» 2023-го з тієї ж причини позбавила мандата обраницю Запорізької міськради Марину Лісову.

2022 року за ініціативою осередку політичної партії «Українська стратегія Гройсмана» відкликали Ігоря Ткачука — депутата Вінницької міської ради.

За народною ініціативою позбавили депутатських повноважень і Любов Майбороду — представницю фракції «За майбутнє» в Черкаській міськраді.

У Полтавській міській раді було аж два відкликання. 2022-го ВО «Свобода» залишило без мандата Юрія Бублика. Політсила звинувачувала ексколегу в співпраці з командою мера Олександра Мамая; а сам відкликаний обранець вважав, що ідеологічних зобов’язань перед партією не мав.

Роком пізніше «Партія простих людей Сергія Капліна» відкликала ще одного полтавського депутата — Ігоря Кислова.

Одразу двох обранців Одеської міської ради ще 2021-го позбавила повноважень заборонена нині «Партія Шарія»: Олексія Нагаткіна та Ганну Шабанову.

Натомість цього року «Блок Кернеса — Успішний Харків!» позбавив повноважень Андрія Руденка, який поєднував депутатство й посаду заступника Харківського міського голови з питань забезпечення життєдіяльності міста. Спершу Ігор Терехов звільнив Руденка з мерії, що пов’язували з розслідуванням БЕБ про розтрату коштів на будівництві фортифікацій в області. Після припинення повноважень Андрій Руденко збирався судитися з партією.

Переконати депутата написати заяву самостійно — здається, найдієвіший метод для партій. Можемо побачити це на прикладі Київської міської ради. За час роботи ради IX скликання свої повноваження достроково припинили восьмеро депутатів.

Так, 2023-го за власним бажанням пішли аж четверо представників ЄС, однак із різних причин. Ганна Коваленко написала заяву, найімовірніше, через підозру САП у недостовірному декларуванні. Віктор Кононенко — через службу в ЗСУ. Тоді ж залишила депутатство і Ярина Ар’єва, після того, як суд обрав їй запобіжний захід у вигляді цілодобового домашнього арешту в справі про ДТП в стані наркотичного сп’яніння. А Сергій Таран пішов працювати консультантом у проєкт ОБСЄ.

Крім того, Ірина Никорак стала народною депутаткою України, замінивши у Верховній Раді Михайла Забродського.

2024-го в Київраді склали повноваження троє депутатів: Андрій Порайко з ЄС і Віктор Брагінський та Ілля Кушнір з партії «УДАР».

Можна зробити висновок, що фактично застосувавши імперативний мандат на частину депутатів «натиснули» однопартійці, щоб ті написали заяви про дострокове припинення повноважень. Бо так простіше. Розв’язувати проблему з допомогою відкликання партіям дещо енерговитратно, але насправді дієво.

Цього, на жаль, не скажеш про звичайних громадян. Жодного відкликання за імперативним мандатом виборців за час цієї каденції міських рад не було. Процедура є занадто складною, тривалою і може закінчитися нічим. Людині чи групі містян доведеться пройти кілька кіл бюрократичного пекла. Треба організувати збори щонайменше 300 виборців, створити ініціативну групу, зібрати більше підписів виборців, аніж за того чи іншого обранця проголосувало на виборах, переконати людей надати конфіденційну інформацію (паспортні дані) і бути готовими до перевірок поліції. Якщо все вдасться, то територіальна виборча комісія пропозицію про відкликання скерує партії. І саме партія ухвалюватиме остаточне рішення: відкликати чи залишити свого колегу. Скільки серед звичайних містян назбирається охочих взятися за цю сізіфову працю?

Імперативний мандат в ідеалі мав би тримати депутатів у тонусі в міжвиборчий період. Не виправдав довіри виборців — позбувся мандата, порушив партійні принципи — помахали ручкою. На практиці ж перший варіант узагалі не працює — до наступних місцевих виборів законодавцям потрібно його оновити. І щодо застосування другого теж є питання. Щонайменше треба мінімізувати вплив міжособистісних стосунків у партії та визначити чіткі підстави для позбавлення мандата, які можна об’єктивно перевірити.