Императивный мандат: как работает механизм отзыва местных депутатов

В октябре должны были бы пройти местные выборы, но из-завоенного положения они, как и президентские и парламентские, скорее всего, будут отложены. За время действующей каденции 145 депутатов городских рад облцентров Украины (12,5%) досрочно прекратили полномочия. 71% из них написали личные заявления о сложении мандатов; еще 10% занимали должности, несовместимые с депутатством; 12% депутатов, к сожалению, умерли и только десятерых лишили полномочий их партии. Ни одного избранника с конца 2020-го и до мая 2025-го не отозвали сами избиратели.

Партийный императивный мандат применяли в восьми городских радах: Винницкой, Запорожской, Луцкой, Одесской, Полтавской, Ужгородской, Харьковской и Черкасской. Своих представителей отзывали следующие политсилы: «Слуга народа», «Європейська Солідарність», «За майбутнє», ВО «Свобода», «Партія простих людей Сергія Капліна», «Блок Кернеса — Успішний Харків!», «Українська стратегія Гройсмана», «Партія Володимира Буряка «Єднання» и запрещенная ныне в Украине «Партия Шария».

Большинство вакантных мест заполнено: легальные партии могут заводить в свою фракцию следующих в избирательном списке кандидатов, запрещенные же — нет. Поэтому по состоянию на май этого года только в 45% городских радах областных центров есть предусмотренное законодательством количество депутатов. Еще столько же насчитывают от 90% регламентированного состава. Самая плохая ситуация в Одессе — 88% и Херсоне — 63%. В целом по стране остаются вакантными 56 мест избранников в этот уровень местных рад.

«Рух ЧЕСНО» проанализировал, как при действующей каденции горрады теряли депутатов и от кого из избранников избавились сами политсилы. В основе исследования — ответы на запросы в органы местного самоуправления (ОМС) и открытые данные. В исследование не вошли временно оккупированные Луганск, Донецк и АР Крым.

Как рады теряли депутатов

Как уже отмечалось, почти 12,5% от общего количества депутатов горрад облцентров Украины досрочно прекратили полномочия во время действующего созыва. Кропивницкая — единственная, которая работает в начальном составе. Больше всего изменился депутатский состав в Черкассах, Черновцах и Харькове, где 21% избранников досрочно сложили полномочия, в Запорожье — 22%, в Одессе — 23%, а в Херсоне это число вообще перевалило за треть — аж 37%.

Херсон был под российской оккупацией, а после освобождения полномочия органов местного самоуправления фактически перешли в городскую военную администрацию. Горрады же официально не распустили, поэтому 18 из 20 избранников собственноручно написали заявления о сложении мандата. Согласно Закону «О статусе депутатов местных рад», эти обращения должна утвердить соответствующая рада своим решением. Ни одно освобожденное место не заполнили.

Примечательно, что в 2022-м, когда город был оккупирован, никто из избранников не избавился от мандата. Больше всего депутатов сложили полномочия в прошлом году — 11, годом ранее — пятеро. Это типичная ситуация для всей страны. Чаще всего депутаты горрад уходили в 2023-м (48) и 2024-м (49). И на это есть конкретная причина — правительственное постановление №69 от 27 января 2023 года, согласно которому депутаты местных рад имеют право пересекать государственную границу только на основании соответствующих решений о служебных командировках. Ассоциация городов Украины неоднократно просила Кабмин пересмотреть запрет на выезд за границу депутатам местных рад и должностным лицам местного самоуправления, которые не являются военнообязанными. Но воз и ныне там.

Конечно, это не единственная причина сложения депутатских полномочий по личному заявлению, которых за эту каденцию было больше всего — 103.

Например, в Сумской городской раде свои полномочия сложили два депутата. Сначала Дмитрий Лантушенко из ЕС на сессии горрады в 2021 году заявил о выходе из фракции и вообще об уходе из депутатства, но не из политики. Он возглавил областную ячейку партии «УДАР Віталія Кличка». На его место в раде пришла Дарья Резник, которая в 2023-м тоже оставила должность, потому что переехала за границу.

Состав Черновицкой горрады изменился на 21%. Все девять депутатов сложили полномочия по собственному желанию: Василий Зазуляк и Наталия Дембицкая из «Єдиної альтернативи», Михаил Ярынич, Иван Гончарюк и Александр Швец из «Народного контролю», Владимир Бешлей из «Рідного міста», Татьяна Шепелько из «Пропозиції», Сергей Козак из «Команди Михайлішина», а еще (что иронично) сам Виталий Михайлішин. В 2025-м все места заполнены.

В Чернигове же — наоборот. Здесь четыре депутата VIII созыва сложили полномочия по заявлениям. В 2023-м это был внефракционный (экс-ОПЗЖист) Павел Гармаш, а в следующем году аж трое: Сергей Кириенко и Виктория Лазаренко из фракции партии «Рідний дім» и Юрий Тарасовец из «Слуги народа». Первого заменить нельзя, поскольку он был от запрещенной политсилы, а в отношении остальных возникла другая проблема.

«Ни один новый депутат не получил мандат в связи с отсутствием кворума на заседаниях Черниговской городской территориальной избирательной комиссии Черниговского района Черниговской области», — объяснили в горраде.

В Одессе до полного состава рады сейчас не хватает аж восемь депутатов (23%). И это негативно сказалось на деятельности всей рады, в частности постоянной комиссии по вопросам регламента, депутатской этики и предотвращению коррупции:

«В связи с отсутствием в составе указанной постоянной комиссии необходимого количества депутатов, предусмотренного пунктом 4 раздела II Положения о постоянных комиссиях Одесской городской рады VIII созыва, постоянная комиссия не осуществляет свои полномочия», — говорится в ответе горрады на запрос «ЧЕСНО».

В Черкассах три места вакантны, поскольку тоже принадлежали представителям ОПЗЖ. Двое из них — Ярослав Левицкий и Олег Кашко самостоятельно оставили раду, а Александра Замирайло лишили мандата по решению суда.

Судебные решения

Согласно уже упомянутому закону, основанием для лишения депутата мандата среди прочего является решение суда, вступление в законную силу обвинительного приговора суда, по которому он осужден к лишению свободы. По такой процедуре отдельное решение рады не нужно.

Поэтому 23 июля 2024 года Черкасский апелляционный суд поддержал решение первой инстанции, которым Александра Замирайло признали виновным в оправдании, признании правомерной, отрицании вооруженной агрессии РФ против Украины.

Фигуранту Реестра предателей назначили пять лет за решеткой. По информации СБУ, он стремился стать российским гауляйтером в случае оккупации Черкасчины. Кроме того, СБУ обнародовала запись разговора депутата с женой, когда он пил за победу армии РФ и здоровье Путина. Позже мужчина хотел сбежать в США, но 3 августа 2022-го его задержали. Все время до объявления приговора Замирайло оставался избранником Черкасской горрады.

Так же лишили полномочий двух херсонских депутатов: Игоря Семенчева, которого суд признал виновным в коллаборационной деятельности и присудил ему 10 лет лишения свободы, а также экс-мера Херсона, гауляйтера оккупированной части Херсонщины Владимира Сальдо. Его осудили к 15 годам заключения за государственную измену, коллаборационную деятельность и отрицание вооруженной агрессии РФ против Украины.

Последним в этом списке значится депутат Николаевской городской рады от ОПЗЖ Максим Невинчаный, который системно занимался российской пропагандой, публично заявлял о «принудительной украинизации», распространял фейки о лабораториях США на территории Украины и националистах-радикалах.

Императивный мандат

В 2020 году Верховная Рада изменила законодательство, предоставив право вносить предложение об отзыве депутата местной рады по народной инициативе (не ранее, чем через год с момента обретения таких полномочий) местной организации политической партии, от которой он избран депутатом, а также гражданам Украины, которые являются избирателями соответствующего округа. Это сделали перед первыми местными выборами по партийным спискам.

Логику этого решения в комментарии «Руху ЧЕСНО» объяснила народный депутат от «Слуги народа» и один из авторов законопроекта Алина Загоруйко: «Среди большинства фракций в Верховной Раде был консенсус: партии должны получить реальный инструмент влияния на своих представителей, которые попали в раду по спискам, но действуют автономно или противоречат политической позиции партии. ОБСЕ/БДИПЧ в своих отчетах последовательно критиковали императивный мандат в Украине, считая его несовместимым с демократическими стандартами. Венецианская комиссия также признает императивный мандат неприемлемым на общегосударственном уровне, но допускает его ограниченное применение на местном уровне, где доминирует партийная ответственность».

С конца 2021-го и до 1 мая 2025-го партии лишили полномочий десятерых депутатов. Императивный мандат применяли в восьми горрадах: Винницкой, Запорожской, Луцкой, Одесской, Полтавской, Ужгородской, Харьковской и Черкасской.

Так, в 2023-м «Слуга народа» лишила полномочий депутата Луцкой городской рады Андрея Костенко из-за прогулов. Руководитель городской ячейки партии Роман Бондарук объяснил это так: «Причина — это то, что он пропустил более 50% пленарных заседаний и комиссий. Таким образом, партия отреагировала, это было прописано в соглашении. Если депутат пропускает больше 50% заседаний, он должен сложить свои полномочия. Если он не решился сделать это сам — за него это сделала партия».

Такая же судьба постигла представителя ЕС в Ужгородской горраде Андрея Рыбу. По информации СМИ, несмотря на то, что мужчина еще с конца 2022-го переехал в Канаду и в раде с тех пор не появлялся, первая попытка лишить его полномочий в феврале 2023 года провалилась. А уже 10 октября 2024-го была удачной. «Партія Володимира Буряка «Єднання» в 2023-м по той же причине лишила мандата избранницу Запорожской горрады Марину Лисовую.

В 2022 году по инициативе ячейки политической партии «Українська стратегія Гройсмана» отозвали Игоря Ткачука — депутата Винницкой городской рады.

По народной инициативе лишили депутатских полномочий и Любовь Майбороду — представителя фракции «За майбутнє» в Черкасской горраде.

В Полтавской городской раде было аж два отзыва. В 2022-м ВО «Свобода» оставило без мандата Юрия Бублика. Политсила обвиняла экс-коллегу в сотрудничестве с командой мэра Александра Мамая; а сам отозванный избранник считал, что идеологических обязательств перед партией не имел.

Годом позже «Партія простих людей Сергія Капліна» отозвала еще одного полтавского депутата — Игоря Кислова.

Сразу двух избранников Одесской городской рады еще в 2021-м лишила полномочий запрещенная сейчас «Партия Шария»: Алексея Нагаткина и Анну Шабанову.

В то же время в этом году «Блок Кернеса — Успішний Харків!» лишил полномочий Андрея Руденко, который объединял депутатство и должность заместителя Харьковского городского главы по вопросам обеспечения жизнедеятельности города. Сначала Игорь Терехов уволил Руденко из мэрии, что связывали с расследованием БЭБ о растрате средств на строительстве фортификаций в области. После прекращения полномочий Андрей Руденко собирался судиться с партией.

Убедить депутата написать заявление самостоятельно — кажется, самый действенный метод для партий. Можем увидеть это на примере Киевской городской рады. За время работы рады IX созыва свои полномочия досрочно прекратили восемь депутатов.

Так, в 2023-м по собственному желанию ушли аж четверо представителей ЕС, но по разным причинам. Анна Коваленко написала заявление, вероятнее всего, из-за подозрения САП в недостоверном декларировании. Виктор Кононенко — из-за службы в ВСУ. Тогда же оставила депутатство и Ярина Арьева, после того, как суд избрал ей меру пресечения в виде круглосуточного домашнего ареста по делу о ДТП в состоянии наркотического опьянения. А Сергей Таран пошел работать консультантом в проект ОБСЕ.

Кроме того, Ирина Никорак стала народным депутатом Украины, заменив в Верховной Раде Михаила Забродского.

В 2024-м в Киевраде сложили полномочия три депутата: Андрей Порайко из ЕС и Виктор Брагинский и Илья Кушнир из партии «УДАР».

Можно сделать вывод, что фактически применив императивный мандат на часть депутатов «нажали» однопартийцы, чтобы те написали заявления о досрочном прекращении полномочий. Потому что так проще. Решать проблему с помощью отзыва партиям несколько энергозатратно, но на самом деле действенно.

Этого, к сожалению, не скажешь об обычных гражданах. Ни одного отзыва по императивному мандату избирателей за время этой каденции городских рад не было. Процедура слишком сложная, продолжительная и может закончиться ничем. Человеку или группе горожан придется пройти несколько кругов бюрократического ада. Нужно организовать собрание как минимум 300 избирателей, создать инициативную группу, собрать больше подписей избирателей, чем за того или иного избранника проголосовали на выборах, убедить людей предоставить конфиденциальную информацию (паспортные данные) и быть готовыми к проверкам полиции. Если все удастся, то территориальная избирательная комиссия предложение об отзыве направит партии. И именно партия будет принимать окончательное решение: отозвать или оставить своего коллегу. Сколько среди обычных горожан наберется желающих взяться за этот сизифов труд?

Императивный мандат в идеале должен был бы держать депутатов в тонусе в межвыборный период. Не оправдал доверие избирателей — лишился мандата, нарушил партийные принципы — помахали ручкой. На практике же первый вариант вообще не работает — к следующим местным выборам законодателям нужно его обновить. И по поводу применения второго тоже есть вопросы. По меньшей мере нужно минимизировать влияние межличностных отношений в партии и определить четкие основания для лишения мандата, которые можно объективно проверить.