Кто и как контролирует расходование средств по Ukraine Facility

Кто следит за тем, как используют средства в рамках одной из ключевых программ макрофинансовой помощи Украине — Ukraine Facility? Вы удивитесь, услышав ответ.

В апреле Европейская комиссия перечислила Украине 3,5 млрд евро очередного транша в рамках программы финансовой поддержки Ukraine Facility. Общая сумма помощи, полученной нами по этой программе с марта 2023 года, по данным правительства, уже составляет 19,6 млрд евро.

Ukraine Facility — это программа, которая предусматривает выделение 50 млрд евро макрофинансовой помощи Украине от ЕС до 2027 года. Средства направляют на поддержку экономической стабильности, реформ и восстановление страны. При этом большую часть финансирования — 30,37 млрд евро — Европейская комиссия предоставит, если Украина будет выполнять индикаторы реформ, предусмотренные программой. Например, усилит меры по мониторингу процедур закупок Госаудитслужбой до конца 2025 года и приведет нормативное регулирование в сфере публичных закупок в соответствие с правом ЕС до 2027 года.

Кроме того, что средства в рамках этой помощи нам будут предоставлять только при условии прогресса в реформах, программа также предусматривает контроль над их использованием как со стороны Украины, так и со стороны Европейского Союза. Кто и как будет осуществлять этот контроль, разберемся в материале.

Контроль со стороны ЕС

Рамочное соглашение между ЕС и Украиной, определяющее условия Ukraine Facility, предусматривает три ключевых органа контроля с европейской стороны: Европейская комиссия, OLAF и Аудиторский совет.

Украина со своей стороны обязалась сотрудничать с ними. В частности предоставлять доступ к информации, документации, базам данных и реестрам — ко всему, что связано с реализацией Ukraine Facility.

Европейская комиссия — общий контроль и принятие решений

Сама Европейская комиссия в первую очередь ответственна за оценку выполнения мер, предусмотренных Планом для Ukraine Facility (далее — Планом Украины). То есть она должна определять, достаточно ли Украина продвинулась в реформах, чтобы получить следующий транш финансирования.

Кроме этого, ЕК также будет оценивать, отвечает ли украинская система управления и контроля использования этой помощи требованиям соглашения. Фактически она будет проверять, достаточно ли эффективно мы будем распоряжаться предоставленными средствами.

Третье ключевое направление контроля для этого органа — достаточно ли эффективно мы предотвращаем и расследуем коррупционные и другие нарушения, связанные с использованием средств по Ukraine Facility.

То есть в целом Еврокомиссия отвечает за общий контроль по Ukraine Facility. Она обладает полномочиями проводить верификации, ревизии, проверки и аудиты, а также запрашивать дополнительную информацию. При необходимости к таким проверкам могут привлекать независимых экспертов или аудиторские фирмы. По результатам всего этого ЕК будет оформлять отчеты, которые могут быть использованы, чтобы принимать решения о продолжении, приостановке или коррекции объемов финансирования по программе.

OLAF — расследование нарушений

В системе финансового контроля над реализацией Ukraine Facility особое место занимает Европейское управление по вопросам предотвращения злоупотреблений и мошенничества (OLAF). Его главная функция — расследовать возможные нарушения, связанные с использованием средств ЕС.

У OLAF есть полномочия проводить административные расследования, если есть подозрения на мошенничество, коррупцию или любое другое незаконное использование средств, предоставленных в рамках Ukraine Facility. Чтобы проводить проверки и инспекции на территории Украины, управление должно предупредить об этом украинскую сторону.

Хотя OLAF не является судебным или карательным органом, результаты его расследований могут стать основанием для прекращения или уменьшения финансирования по Ukraine Facility.

Аудиторский совет — выявление системных проблем

Чтобы обеспечить надлежащее управление средствами в рамках Ukraine Facility, Европейская комиссия создала специальный орган — Аудиторский совет. Независимых экспертов в него назначает Еврокомиссия.

Главная задача Аудиторского совета — выявлять системные проблемы в использовании средств, которые Украине предоставляют в рамках Ukraine Facility, и информировать о них Европейскую комиссию. Речь идет прежде всего о недостатках в управлении и контроле над финансированием, а также об уязвимости в системах предотвращения мошенничества, коррупции, конфликта интересов.

Кроме наблюдательных функций, Аудиторский совет также имеет право давать Украине рекомендации, которые могут касаться как бездеятельности украинских органов в сфере борьбы с финансовыми нарушениями, так и системных недостатков в управлении средствами ЕС.

Важно, что рекомендации Аудиторского совета не являются декларативными — Украина в лице Минэкономики обязана письменно отреагировать на каждую из них. Такой ответ должен содержать или подробный план реализации рекомендации, или подробное обоснование, почему воплотить ее невозможно.

Как и в случае с OLAF, отчеты Аудиторского совета могут иметь серьезные последствия — они могут стать основанием для уменьшения либо приостановки финансирования со стороны ЕС.

Контроль со стороны Украины

С украинской стороны предусмотрены два основных контролирующих органа — Министерство финансов и Госаудитслужба. Первый больше отвечает за общий контроль, второй — за финансовый контроль и борьбу с коррупцией и мошенничеством.

Министерство финансов Украины — стратегия и аудиты

Согласно решениям правительства, функции независимого органа аудита по реализации Ukraine Facility в Украине возложены на Министерство финансов.

Среди основных четко сформулированных задач Минфина в рамках контроля по программе — разработать стратегию аудита Ukraine Facility, которая должна определить методы аудита, их периодичность, а также приоритетность.

По информации ведомства, проект Стратегии аудита разработали, и по состоянию на начало июля продолжается его обсуждение с Секретариатом Аудиторского совета Ukraine Facility.

Затем согласно этой стратегии Минфин должен проводить аудит реализации каждого из компонентов программы. Цель — устранить риски мошенничества, коррупции, конфликта интересов и двойного финансирования.

Несмотря на отсутствие утвержденной стратегии, Министерство финансов сообщило, что по состоянию на начало июля провело аудит шагов Плана Украины, которые должны были быть выполнены в 2024 году. Впрочем, этот отчет не был обнародован.

Стоит заметить, что параллельно с выполнением функций независимого органа аудита Министерство финансов является единственным ответственным органом за выполнение 50% индикаторов Плана Украины в сфере управления государственными финансами. Соответственно немного странно выглядит, что министерство будет контролировать то, за что именно и отвечает. Но, вероятно, за реализацию индикаторов и контроль над их внедрением будут отвечать разные структурные подразделения ведомства.

Отдельное направление работы — взаимодействие с Аудиторским советом, созданным Европейской комиссией для оценки управления и контроля над финансированием в рамках Ukraine Facility. Чтобы наладить обмен информацией, в конце марта 2025 года органы подписали соответствующий меморандум.

Государственная аудиторская служба Украины — финконтроль и борьба с нарушениями

На Госаудитслужбу возложены две основные функции — государственный финансовый контроль над реализацией программы и координация борьбы с мошенничеством и нарушениями.

Контроль над расходованием средств в основном сосредоточен на публичных закупках. Ukraine Facility предусматривает ряд особенностей, которые аудиторы теперь будут проверять в рамках мониторингов закупок по программе:

• не подпадают ли компании-участники под действие санкций ЕС;
• являются ли участник и/или его товары из страны, которую ЕК признала приемлемой.

Это вдобавок к обычной процедуре мониторинга закупки на соответствие нашему национальному законодательству.

Кроме мониторингов, аудиторы могут осуществлять и другие свои обычные меры контроля: проверки, инспектирование и аудиты. В целом Госаудитслужба уже выполняет эту часть своих обязанностей, в частности отчиталась о проведении 95 таких мероприятий с начала 2025 года.

Вместе с тем в рамках программы аудиторы должны разработать и подать на утверждение методику осуществления контроля над расходами Ukraine Facility, которая определяет методы проведения оценки рисков, устанавливает приоритеты и параметры определения контрольных мер. По данным Госаудитслужбы, проект методики разработан и является частью Стратегии аудита Минфина, которая сейчас находится на этапе обсуждения.

Другое направление работы Госаудитслужбы в рамкахах финансового контроля над Ukraine Facility касается аудита выполнения Плана Украины в сотрудничестве с Минфином. В этом контексте аудиторы должны участвовать в проверках фактического выполнения мероприятий плана, в частности оценивать эффективность использования средств и соблюдения требований, установленных рамочным соглашением.

Украина обязалась в рамках Ukraine Facility до конца этого года внести изменения в законодательство, чтобы усилить возможности Госаудитслужбы в сфере защиты финансовых интересов ЕС (речь идет о гармонизации наших практик с международными стандартами) и повысить эффективность мер по мониторингу закупок.

Параллельно с финконтролем по Ukraine Facility Госаудитслужба выполняет функции службы координации борьбы с мошенничеством (AFCOS). Этот статус возлагает на орган сразу ряд задач.

Прежде всего Госаудитслужба является основным контактным пунктом для взаимодействия с OLAF, что предполагает:

• обмен информацией;
• помощь OLAF в проведении административных расследований и проверок;
• обеспечение координации между OLAF и украинскими органами взаимодействия по борьбе с мошенничеством.

Со вторым пунктом есть проблема на уровне национального законодательства. В частности контролеры Госаудитслужбы не имеют достаточных полномочий для доступа к документам и информации, которые находятся у субъектов хозяйствования и физических лиц, но могут понадобиться для расследования нарушений в рамках Ukraine Facility. Поэтому без внесения изменений в законодательство расследовать возможные злоупотребления со средствами ЕС может быть очень сложно.

Также нужно зафиксировать на уровне закона и сам статус Госаудитслужбы как AFCOS, а также общие положения о взаимодействии с OLAF, в частности по сбору и передачу информации.

Как служба координации борьбы с мошенничеством, Госаудитслужба должна предоставлять методические инструкции по борьбе с мошенничеством и организовывать соответствующее обучение для персонала. Также она должна разработать и внедрить национальную стратегию защиты финансовых интересов ЕС. По состоянию на начало июля 2025 года, по данным органа, соответствующая стратегия находится на этапе внутреннего согласования.

Таким образом, с украинской стороны еще требуется очень много усовершенствований, чтобы обеспечить надлежащий контроль над средствами Ukraine Facility. Речь идет и о разработке нескольких стратегических документов и методологий, и о усовершенствовании законодательства.

Эта публикация подготовлена при финансовой поддержке Европейского Союза. Ее содержание является исключительной ответственностью Transparency International Ukraine и не обязательно отображает взгляды Европейского Союза.