Хто і як контролює витрати коштів за Ukraine Facility

Хто стежить за тим, як використовують кошти в межах однієї з ключових програм макрофінансової допомоги Україні — Ukraine Facility? Ви здивуєтеся, почувши відповідь.

У квітні Європейська комісія перерахувала Україні 3,5 млрд євро чергового траншу в межах програми фінансової підтримки Ukraine Facility. Загальна сума допомоги, яку ми отримали за цією програмою з березня 2023 року, за даними уряду, вже становить 19,6 млрд євро.

Ukraine Facility — це програма, що передбачає виділення 50 млрд євро макрофінансової допомоги Україні від ЄС до 2027 року. Кошти спрямовують на підтримку економічної стабільності, реформ і відновлення країни. Водночас більшу частину фінансування — 30,37 млрд євро — Європейська комісія надаватиме, якщо Україна виконуватиме індикатори реформ, передбачені програмою. Наприклад, посилить заходи щодо моніторингу процедур закупівель Держаудитслужбою до кінця 2025 року та приведе нормативне регулювання у сфері публічних закупівель у відповідність із правом ЄС до 2027 року.

Окрім того, що кошти в межах цієї допомоги нам надаватимуть лише за умови поступу в реформах, програма також передбачає контроль за їхнім використанням як із боку України, так і з боку Європейського Союзу. Хто і як здійснюватиме цей контроль, розберемося у матеріалі.

Контроль із боку ЄС

Рамкова угода між ЄС та Україною, яка визначає умови Ukraine Facility, передбачає три ключові органи контролю з європейського боку: Європейська комісія, OLAF та Аудиторська рада.

Україна зі свого боку зобов’язалася співпрацювати з ними. Зокрема надавати доступ до інформації, документації, баз даних і реєстрів — до всього, що пов’язано з реалізацією Ukraine Facility.

Європейська комісія — загальний контроль і прийняття рішень

Сама Європейська комісія насамперед відповідальна за оцінювання виконання заходів, передбачених Планом для Ukraine Facility (далі — Планом України). Тобто вона має визначати, чи достатньо Україна просунулася в реформах, щоб отримати наступний транш фінансування.

Окрім цього, ЄК також оцінюватиме, чи відповідає українська система управління і контролю використання цієї допомоги вимогам угоди. Фактично вона перевірятиме, чи достатньо ефективно ми розпоряджатимемося наданими коштами.

Третій ключовий напрям контролю для цього органу — чи достатньо ефективно ми запобігаємо і розслідуємо корупційні та інші порушення, пов'язані з використанням коштів за Ukraine Facility.

Тобто загалом Єврокомісія відповідає за загальний контроль по Ukraine Facility. Вона має повноваження проводити верифікації, ревізії, перевірки та аудити, а також запитувати додаткову інформацію. За потреби до таких перевірок можуть залучати незалежних експертів або аудиторські фірми. За результатами всього цього ЄК оформлюватиме звіти, які можуть бути використані, аби ухвалювати рішення щодо продовження, призупинення або корекції обсягів фінансування за програмою.

OLAF — розслідування порушень

У системі фінансового контролю за реалізацією Ukraine Facility особливе місце посідає Європейське управління з питань запобігання зловживанням і шахрайству (OLAF). Його головна функція — розслідувати можливі порушення, пов’язані з використанням коштів ЄС.

OLAF має повноваження проводити адміністративні розслідування, якщо є підозри на шахрайство, корупцію або будь-яке інше незаконне використання коштів, наданих у межах Ukraine Facility. Щоб проводити перевірки та інспекції на території України, управління має попередити про це українську сторону.

Хоча OLAF не є судовим або каральним органом, результати його розслідувань можуть стати підставою для припинення або зменшення фінансування за Ukraine Facility.

Аудиторська рада — виявлення системних проблем

Щоб забезпечити належне управління за коштами в межах Ukraine Facility, Європейська комісія створила спеціальний орган — Аудиторську раду. Незалежних експертів до неї призначає Єврокомісія.

Головне завдання Аудиторської ради — виявляти системні проблеми у використанні коштів, які Україні надають у межах Ukraine Facility, та інформувати про них Європейську комісію. Йдеться насамперед про недоліки в управлінні та контролі фінансування, а також про вразливості в системах запобігання шахрайству, корупції, конфлікту інтересів.

Крім наглядових функцій, Аудиторська рада також має право надавати Україні рекомендації, які можуть стосуватися як бездіяльності українських органів у сфері боротьби з фінансовими порушеннями, так і системних недоліків в управлінні коштами ЄС.

Важливо, що рекомендації Аудиторської ради не є декларативними — Україна в обличчі Мінекономіки зобов’язана письмово відреагувати на кожну з них. Така відповідь має містити або детальний план реалізації рекомендації, або детальне обґрунтування, чому втілити її неможливо.

Як і у випадку з OLAF, звіти Аудиторської ради можуть мати серйозні наслідки — вони можуть стати підставою для зменшення або призупинення фінансування з боку ЄС.

Контроль з боку України

З українського боку передбачені два основні контролюючі органи — Міністерство фінансів і Держаудитслужба. Перший більше відповідає за загальний контроль, другий — за фінансовий контроль і боротьбу з корупцією та шахрайством.

Міністерство фінансів України — стратегія й аудити

Згідно з рішенням уряду, функції незалежного органу аудиту за реалізацією Ukraine Facility в Україні покладено на Міністерство фінансів.

Серед основних чітко сформульованих завдань Мінфіну в межах контролю за програмою — розробити стратегію аудиту Ukraine Facility, яка має визначити методи аудиту, їхню періодичність, а також пріоритетність.

За інформацією відомства, проєкт Стратегії аудиту розробили, і станом на початок липня триває його обговорення із Секретаріатом Аудиторської ради Ukraine Facility.

Далі відповідно до цієї стратегії Мінфін повинен проводити аудит реалізації кожного з компонентів програми. Мета — усунути ризики шахрайства, корупції, конфлікту інтересів і подвійного фінансування.

Попри відсутність затвердженої стратегії, Міністерство фінансів повідомило, що станом на початок липня провело аудит кроків Плану України, які мали бути виконані 2024 року. Втім, цей звіт не був оприлюднений.

Варто зауважити, що паралельно з виконанням функцій незалежного органу аудиту Міністерство фінансів є єдиним відповідальним органом за виконання 50% індикаторів Плану України у сфері управління державними фінансами. Відповідно трохи дивно виглядає, що міністерство контролюватиме те, за що саме й відповідає. Однак, імовірно, за реалізацію індикаторів і контроль за їхнім впровадженням відповідатимуть різні структурні підрозділи відомства.

Окремий напрям роботи — взаємодія з Аудиторською радою, створеною Європейською комісією для оцінки управління та контролю за фінансуванням у межах Ukraine Facility. Щоб налагодити обмін інформацією, наприкінці березня 2025 року органи підписали відповідний меморандум.

Державна аудиторська служба України — фінконтроль і боротьба з порушеннями

На Держаудитслужбу поклали дві основні функції — державний фінансовий контроль за реалізацією програми та координацію боротьби із шахрайством і порушеннями.

Контроль за витратою коштів здебільшого зосереджений на публічних закупівлях. Ukraine Facility передбачає низку особливостей, які аудитори тепер перевірятимуть у межах моніторингів закупівель за програмою:

• чи не підпадають компанії-учасники під дію санкцій ЄС;
• чи учасник і/або його товари з країни, яку ЄК визнала прийнятною.

Це на додачу до звичайної процедури моніторингу закупівлі на відповідність нашому національному законодавству.

Окрім моніторингів, аудитори можуть здійснювати й інші свої звичні заходи контролю: перевірки, інспектування й аудити. Загалом Держаудитслужба вже виконує цю частину своїх обов’язків, зокрема прозвітувала про проведення 95 таких заходів з початку 2025 року.

Водночас у межах програми аудитори мають розробити та подати на затвердження методику здійснення контролю за видатками Ukraine Facility, що визначає методи проведення оцінки ризиків, встановлює пріоритети та параметри визначення контрольних заходів. За даними Держаудитслужби, проєкт методики розроблений та є частиною Стратегії аудиту Мінфіну, яка зараз перебуває на етапі обговорення.

Інший напрям роботи Держаудитслужби у межах фінансового контролю за Ukraine Facility стосується аудиту виконання Плану України у співпраці з Мінфіном. У цьому контексті аудитори мають брати участь у перевірках фактичного виконання заходів Плану, зокрема оцінювати ефективність використання коштів і дотримання вимог, встановлених рамковою угодою.

Україна зобов'язалася в межах Ukraine Facility до кінця цього року внести зміни до законодавства, щоб посилити спроможність Держаудитслужби у сфері захисту фінансових інтересів ЄС — йдеться про гармонізацію наших практик із міжнародними стандартами, — та підвищити ефективність заходів щодо моніторингу закупівель.

Паралельно з фінконтролем за Ukraine Facility Держаудитслужба виконує функції служби координації боротьби із шахрайством (AFCOS). Цей статус покладає на орган одразу низку завдань.

Насамперед Держаудитслужба є основним контактним пунктом для взаємодії з OLAF, що передбачає:

• обмін інформацією;
• допомогу OLAF у проведенні адміністративних розслідувань і перевірок;
• забезпечення координації між OLAF та українськими органами взаємодії по боротьбі із шахрайством.

З другим пунктом є проблема на рівні національного законодавства. Зокрема контролери Держаудитслужби не мають достатніх повноважень для доступу до документів та інформації, які знаходяться в суб'єктів господарювання та фізичних осіб, але можуть бути потрібні для розслідування порушень у межах Ukraine Facility. Тому без внесення змін до законодавства розслідування можливих зловживань із коштами ЄС може виявитися суттєво ускладненим.

Також слід зафіксувати на рівні закону і сам статус Держаудитслужби як AFCOS, а також загальні положення щодо взаємодії з OLAF, зокрема щодо збору й передавання інформації.

Як служба координації боротьби із шахрайством, Держаудитслужба має надавати методичні настанови з питань боротьби із шахрайством і організовувати відповідні навчання для персоналу. Також вона повинна розробити та впровадити національну стратегію захисту фінансових інтересів ЄС. Станом на початок липня 2025 року, за даними органу, відповідна стратегія перебуває на етапі внутрішнього погодження.

Отже, з українського боку ще потрібно досить багато вдосконалень, щоб забезпечити належний контроль за коштами Ukraine Facility. Йдеться і про розробку кількох стратегічних документів і методологій та вдосконалення законодавства.

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.