Перевірки на кордонах у Шенгені: кінець свободі пересування?

Коли на початку липня цього року Польща запровадила контроль на кордоні з Німеччиною та Литвою, це був уже не перший подібний крок з боку країн, що входять до Шенгенської зони. Зазвичай такі заходи пояснюють необхідністю стримувати нерегулярну міграцію, боротися з контрабандою людей або вирішувати проблеми національної безпеки. Але для багатьох аналітиків це є однією з найочевидніших ознак того, що зона вільного пересування людей всередині Євросоюзу, яка вважається одним з найважливіших символів євроінтеграції та спільної ідентичності, зазнає все більших труднощів.

Про це пише Deutsche Welle.

За словами прем'єр-міністра Польщі Дональда Туска, заходи контролю мають тимчасовий характер і спрямовані на припинення торгівлі людьми та нелегальної міграції. Однак цей крок був зроблений всього через кілька тижнів після того, як сама Німеччина за нового уряду на чолі з канцлером Фрідріхом Мерцем (Friedrich Merz) посилила перевірки на всіх своїх сухопутних кордонах, у тому числі з Польщею. Багато спостерігачів у Брюсселі вважають, що ці заходи відображають відхід від європейської солідарності на користь національних інтересів.

В інтерв'ю DW Бірте Ніенабер, професорка Люксембурзького університету, підкреслила, що в ЄС відбувається повільна ерозія принципу вільного перетину кордонів - у цьому напрямку рухаються все більше країн-членів.

Ефект доміно всередині Шенгенської зони вже почався

Давіде Коломбі, дослідник міграції з Центру європейських політичних досліджень (CEPS) у Брюсселі, згоден з тим, що недавня польсько-німецька суперечка про контроль на кордоні вписується в ширшу європейську картину. Франція зберігає прикордонний контроль після терактів 2015 року. Австрія вперше запровадила його на кордоні зі Словенією та Угорщиною у вересні 2015 року, в розпал кризи з біженцями, і відтоді подовжує кожні шість місяців, посилаючись на міграційний тиск і внутрішню безпеку.

Словенія почала здійснювати перевірки на кордоні з Хорватією менш ніж через рік після вступу останньої до Шенгенської зони, посилаючись на зростання міграції та побоювання з приводу організованої злочинності. А Німеччина, яка довго чинила опір посиленню контролю на своїх кордонах, почала розширювати його восени минулого року, здійснюючи вибіркові перевірки, і цей крок Єврокомісія досі офіційно не оскаржувала. Згідно з законодавством ЄС, такі перевірки дозволяються тільки у виняткових випадках і мають бути тимчасовими.

"Ці прикордонні перевірки - чистий політичний символізм, який не дає реального ефекту щодо стримування міграції", - зазначає Бірте Ніенабер. За її оцінкою, із зростанням впливу ультраправих сил в ЄС популістські наративи отримують підтримку в усіх партіях. Лідери центристських партій, зазначає експертка, змушені демонструвати "жорсткість" щодо міграції, і прикордонний контроль є видимим заходом, який користується популярністю у частини електорату.

Символічні жести на кордонах

Але наскільки ефективний прикордонний контроль всередині Шенгену насправді? Офіційна статистика ставить під сумнів доцільність перевірок у межах Шенгену. Німецька поліція стверджує, що за перший місяць посилених прикордонних операцій цього року навесні було відхилено всього 160 прохань про надання притулку у ФРН. Польські ЗМІ повідомляють, що з травня до середини червня Німеччина повернула до Польщі близько 1000 мігрантів, що не сильно відрізняється від показників попередніх років.

Контрабандисти або ті, хто намагається в'їхати до країни нелегально, точно знають, як уникнути контрольно-пропускних пунктів, впевнена експертка з міграції Бірте Ніенабер: "Контроль їх не зупиняє. Влада лише створює ілюзію контролю".

Давіде Коломбі з CEPS погоджується з тим, що така політика більше спрямована на зовнішній ефект, ніж на реальний результат. І зазначає, що країни Шенгену досі не змогли довести необхідність контролю на кордонах між ними, наприклад, для стримування міграції або запобігання терактам. 

Економічна шкода від контролю всередині Шенгенської зони

Тим часом жителі прикордонних районів, особливо таких країн, як Люксембург, Австрія та Польща, вже відчувають негативні наслідки: збільшення часу очікування під час перетину кордону, порушення ланцюжків постачань і зростання витрат для місцевого транскордонного бізнесу.

Детальне дослідження Європарламенту з цього приводу показало, що відновлення контролю на внутрішніх кордонах Шенгенської зони призводить до значних втрат часу: 10-20 хвилин для легкових автомобілів і 30-60 хвилин для великовантажних. І це обходиться транспортному сектору приблизно в 320 мільйонів євро - така ціна затримок без урахування ширших економічних наслідків.

Болгарська асоціація логістики нещодавно підрахувала, що затримки на кордонах обходяться сектору в 300 мільйонів євро на рік. Відтоді, як Румунія і Болгарія приєдналися до Шенгенської зони в 2025 році, транскордонний рух значно збільшився і став ефективнішим в обох країнах. Тільки за перші три місяці цього року трафік між сусідніми державами зріс на 25%. За даними Агентства дорожнього управління Румунії, понад 160 000 автомобілів перетнули болгарсько-румунський кордон - у порівнянні з 128 000 за той же період роком раніше.

Середній час очікування на прикордонних переходах скоротився з понад 10 годин до менше двох. Для регіональних перевізників і прикордонних міст, які залежать від безперебійності торгових потоків, це означає прискорення поставок і поліпшення економічних перспектив. Повернення до суворого контролю на кордонах, попереджають експерти, може звести нанівець цей прогрес, вдаривши не тільки по ланцюжках постачань, але й по доходах тисяч людей, які залежать від безперешкодного щоденного перетину кордону.

Шенгенські правові обмеження тихо обійшли?

Законодавство Євросоюзу допускає внутрішні прикордонні перевірки у виняткових випадках: вони мають обмежуватися шістьма місяцями, а їхнє подовження чітко обґрунтовуватися. Однак деякі країни-члени ЄС просто продовжують подовжувати їх. Франція майже безперервно проводить такий контроль вже майже десять років. Австрія, Данія, Швеція і тепер Німеччина також діють в рамках довгострокових винятків.

"Ми бачимо, що в деяких країнах-учасницях Шенгенської угоди ці прикордонні перевірки стають постійними. Це ніколи не було її метою", - констатує Давіде Коломбі. І пояснює, що Єврокомісію критикують за те, що вона не забезпечує дотримання обмежень жорсткіше, наприклад, за допомогою відповідних процедур. А це може призвести до ризику виникнення ефекту доміно, попереджає експерт.

Перегляд Шенгенської угоди - чи відмова від неї?

Євросоюз і його лідери усвідомлюють загрозу. Якщо перевірки на внутрішніх кордонах ЄС стануть постійними, Шенгенська угода може повністю перестати діяти. Це не тільки порушить вільне пересування людей, товарів, послуг і капіталу - основу єдиного ринку ЄС, але й підірве юридичну цілісність основоположних договорів, збільшить витрати для бізнесу, уповільнить ланцюжки постачань і, можливо, підірве довіру громадян до самого європейського проєкту.

Наразі Єврокомісія працює над оновленням Шенгенського кодексу про кордони та запуском двох цифрових інструментів управління контролем над кордонами: системи в'їзду/виїзду (ESS) та ETIAS - платформи для перевірки візових дозволів. Обидві системи покликані поліпшити відстеження громадян країн з-поза ЄС, які в'їжджають до Шенгенської зони, і знизити необхідність внутрішніх перевірок.

У Єврокомісії стверджують, що ці реформи є еволюцією Шенгенської угоди, а не її руйнуванням. Однак Давіде Коломбі з CEPS вважає, що для того, щоб Шенген вижив, йому потрібно щось більше, ніж зміни законодавства чи нові цифрові інструменти. "Нам потрібна політична сміливість, відновлення взаємної довіри між державами-членами і забезпечення виконання законодавства з боку Єврокомісії", - упевнений Коломбі. На його думку, у першу чергу тема міграції повинна бути деполітизована, щоб змістити фокус суспільних дебатів убік від неефективних заходів, таких як прикордонний контроль.

І Коломбі, і Ніенабер скептично ставляться до того, що це станеться найближчим часом. За словами Ніенабер, в умовах, коли ультраправі партії формують політичні наративи в багатьох країнах ЄС, тиск, спрямований на відновлення національного суверенітету, тільки посилюється. Експерт попереджає, що якщо влада держав Шенгенської угоди продовжить використовувати внутрішній прикордонний контроль як політичний інструмент, а не як останній засіб гарантування безпеки, Шенгенська зона може незабаром розвалитися.

Що стоїть на кону для Європи?

Якщо це станеться, економічні збитки можуть бути дуже серйозними. Відновлення прикордонного контролю уповільнить рух товарів, порушить ланцюжки своєчасних постачань і збільшить транспортні витрати, особливо в таких галузях економіки, як сільське господарство, роздрібна торгівля та промисловість. Працівникам транскордонних підприємств доведеться довше добиратися на роботу, а малий бізнес у прикордонних регіонах може втратити важливих клієнтів. Для звичайних громадян це може означати збільшення черг на кордонах, підвищення цін у магазинах і скорочення доступу до послуг та ринків праці за кордоном.

Але символічні, нематеріальні втрати можуть бути не менш значними, попереджає Коломбі: "Шенгенська зона - це один з найпомітніших символів загальноєвропейської ідентичності і флагманське досягнення". Якщо вона руйнується, то зникає й найочевидніший спосіб відчути ЄС як транснаціональний проєкт, націлений на інтереси громадян.

Аби цьому запобігти, ЄС і його держави-члени, на думку експертів, мають знову підтвердити основну ідею Шенгенської угоди: європейці повинні мати можливість вільно переміщатися по спільному континенту без страху, затримок або політичного позерства з боку влади.

Автори: Тесса Клара Вальтер, Єгор Філін