Вісім мільярдів невикористаних коштів на відбудову — централізація вбиває житлові програми для переселенців

За підсумками 2023 року громади не використали майже 6 млрд грн з коштів на відбудову, у 2024-му — вже 8 млрд грн. Ці кошти повернулися Мінфіну. За правилами, кожна надана копійка має бути витрачена в межах одного бюджетного року, що для проєктів з відбудови — дуже стислі терміни. Що гірше, це не єдина перепона на шляху громад довідновлення.

За даними Міжнародної організації з міграції, станом на березень цього року в Україні зареєстрували близько 3,8 мільйона внутрішньо переміщених осіб (ВПО). Переселенці мешкають у гуртожитках, на базах відпочинку, у шкільних спортзалах, тимчасовому помешканні — модульних містечках, збудованих на донорські пожертви, або самостійно винаймають житло.

Ситуацію погіршує нерегульований приватний ринок оренди житла. Фактично відсутній захист орендарів від раптового виселення призводить до спекуляцій, зубожіння та незахищеності ВПО. Без ефективних зусиль у сфері житлової політики міграційні процеси та регіональні диспропорції зростатимуть, підриваючи солідарність у середині країни.

Україна потребує швидких, ефективних та прозорих рішень для забезпечення житлом внутрішньо переміщених осіб, працівників критичних галузей та інших вразливих категорій. Попри критичні потреби, спостерігається кволий суспільний інтерес до надання житла для ВПО. Практично усі житлові програми втілюються за підтримки та за гроші ЄС та інших міжнародних донорів.

Централізована модель як перепона

Серйозна проблема — централізована модель обігу міжнародної допомоги, яка виключає гнучкість, швидкість і локалізацію рішень, критичних для вирішення житлової проблеми ВПО. Міжнародний досвід доводить ефективність прямого фінансування громад.

Поточна бюджетна модель в Україні є надто централізованою, і це гальмує ефективність міжнародної фінансової допомоги на рівні громад. Згідно з Бюджетним кодексом України, міжнародна безповоротна допомога, пільгові кредити від іноземних урядів, міжнародних фінансових організацій (МФО), донорів (WB, IFC, KfW, EIB тощо); кошти міжнародних договорів зараховуються до Спеціального фонду державного бюджету.

Перевагою є урядовий контроль за централізованим розподілом ресурсів, прозорість обліку і звітності перед донорами та парламентом, що покращує фіскальну стабільність. Разом з цим централізація гальмує реалізацію проєктів на місцях, уповільнює тендери та процедури.

За чинними правилами, навіть цільові гранти на будівництво житла для ВПО, якщо не використані в межах року, підлягають поверненню. Це суперечить міжнародним стандартам і знецінює зусилля донорів та громад.

Шлях допомоги від донорів до реципієнтів

На першій стадії міжнародні донори передають допомогу у формі цільових грантів, пільгових позик або через трастові фонди. Наміри донорів очевидні — кошти призначено громадам для забезпечення житлом ВПО.

На другій стадії, після формалізації угоди з донором, допомога включається до спеціального фонду Державного бюджету. Згідно з Бюджетним кодексом, жодна копійка не може бути витрачена поза бюджетною програмою або без змін до Закону про Держбюджет. Донорські кошти формально стають державною власністю і не можуть передаватися напряму громадам.

Між донорами та реципієнтами з'являється натовп державних посередників:

Міністерство фінансів, яке погоджує виділення коштів як міжурядову допомогу і розподіляє кошти у вигляді бюджетних асигнувань, а потім контролює їх використання через звітність Держказначейства.
Головні розпорядники бюджетних коштів залежно від напрямку: Мінрегіонбуд, Мінсоцполітики, Міністерство реінтеграції, Міністерство розвитку громад та територій тощо. готують Паспорти бюджетних програм, які погоджуються з Мінфіном і за якими планують розподіляти кошти. Мінекономіки разом з НБУ узгоджують фінансові програми. Оформлення паспортів програм, погодження Мінфіну, розпис фінансування можуть тривати місяцями.
Державна казначейська служба приймає кошти на казначейське обслуговування, за яким розпорядження коштами суворо регламентоване у кошторисах, розписах фінансування тощо. Фінансові звіти мають відповідати Бюджетному кодексу, а не лише вимогам донора. Якщо кошти не використано до кінця року — залишки повертаються до бюджету. Держаудитслужба перевіряє витрачання бюджетних коштів.
Обласні (районні) держадміністрації залучаються до погодження або розподілу програм як проміжні розпорядники або контролери. Органи місцевого самоврядування, якщо стають розпорядниками нижчого рівня, мають подати проєкти, пройти конкурсний відбір та підписати договір з Головним розпорядником, бо самі вони не можуть напряму отримати допомогу від донора. Через жорстку бюджетну бюрократію, навіть за сприяння та погодження донорами, на рівні громади неможливо швидко змінити пріоритети або отримати пряму термінову допомогу.

Включення міжнародної допомоги до державного бюджету формально надає їй «легітимність», але фактично надмірна бюрократія створює багаторівневий фільтр державних посередників, які розпоряджаються не своїми коштами. Надмірна концентрація рішень відкриває простір для неформального впливу на тендерні процедури відбору підрядників для виконання будівельних робіт. Кошти часто не доходять до цільових громад або витрачаються неефективно.

Децентралізована альтернатива

Успішна реалізація житлових програм потребує децентралізованої моделі управління, що базується на безпосередній участі територіальних громад як основних бенефіціарів. Реалізація програм має здійснюватися виключно на рівні територіальних громад з дотриманням принципів прозорості, конкуренції та підзвітності.

Залучення органів центральної виконавчої влади має бути виключно у межах нормативно-правового супроводу, міжурядових домовленостей або координації міжнародної технічної допомоги, без безпосереднього втручання в проєктні рішення та фінансові потоки.

Альтернативою має бути децентралізоване використання ресурсів через пряме фінансування проєктів на рівні територіальних громад з виведенням донорських програм за межі держбюджету шляхом створення цільових місцевих фондів або трастових структур.

Необхідність реалізації житлових проєктів на місцевому рівні зумовлена прямим мандатом територіальних громад за Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким забезпечення житлом соціально вразливих категорій населення, зокрема ВПО, є повноваженням органів місцевого самоврядування. Громада володіє повним розумінням локальних потреб, наявних земельних ресурсів, технічної спроможності та партнерів.

Міжнародні партнери підтримують принцип funding follows beneficiary, коли ресурси повинні якомога ближче надходити до тих, хто їх реально потребує. Реалізація проєктів на рівні громади дозволяє залучати кошти напряму через локальні фонди розвитку, механізми партнерства з приватним сектором, муніципальні облігації. Пряме фінансування проєктів підвищує ефективність використання ресурсів і скорочує адміністративні втрати.

Переваги децентралізації

Запуск децентралізованих програм будівництва житла для ВПО дозволяє зберегти оперативність та залучити місцевих інвесторів до процесу:

Гнучкість у реалізації проєктів та швидка адаптація до місцевих умов. Місцеві органи влади зможуть своєчасно реагувати на конкретні потреби регіонів і приймати оперативні рішення.

Мінімізація бюрократії. Без централізованого управління можна уникнути бюрократичних перепон, що дозволяє зменшити час на прийняття рішень та реалізацію проєктів.

Більша привабливість для інвесторів. Децентралізовані проєкти можуть бути привабливішими для приватних інвесторів, оскільки вони можуть оцінити конкретні можливості для інвестування в окремих регіонах або містах.

Можливість реалізації різних моделей фінансування. Інвестори можуть працювати з місцевими органами влади, створюючи більш персоналізовані умови для кожного проєкту. Міжнародні донори можуть бачити більшу прозорість у використанні коштів на місцях.

Зменшення корупційних ризиків. Децентралізоване управління знижує концентрацію влади в руках одного органу, що може допомогти знизити корупційні ризики через локалізацію процесів та прозоріший контроль.

Необхідні законодавчі зміни

Зміни до Бюджетного кодексу мають дозволити пряме зарахування міжнародної допомоги до бюджетів громад, які відповідають критеріям прозорості та управлінської спроможності.

Громадам слід дозволити відкриття спеціальних рахунків ескроу в державних банках для міжнародної допомоги поза межами казначейського рахунку. За договором рахунку ескроу з донорами як депонентами банки зможуть забезпечити належний контроль над цільовим використанням коштів.

Також слід запровадити міжнародний досвід фінансування через трастові фонди, які напряму адмініструють програми через позабюджетні канали реалізації. Громадам слід надати право напряму укладати грантові угоди з донорами.