Законы вне Регламента: как ускорение вытеснило процедуру

Принятие скандального закона №4555 о НАБУ и САП стало переломным моментом, когда общество впервые за время полномасштабной войны настолько открыто и решительно выступило против действий власти. Скорость прохождения законопроекта — с момента предоставления сравнительной таблицы до подписания и обнародования — была головокружительной: все произошло в течение одного дня.

Закон №4555 — показательный (хотя, к сожалению, и не единственный) пример того, как сознательное и уже привычное нарушение Регламента Верховной Рады влияет на самые важные политические процессы в государстве. Оправданий для народных депутатов нарушать Регламент ВРУ — множество: от «требований военного времени» до «угроз национальной безопасности». Кроме того, он не согласован с Конституцией Украины, что автоматически делает его проблемным.

Еще в первые месяцы полномасштабного вторжения стало очевидно, что Регламент не приспособлен для использования в условиях военного положения — соответствующие процедуры на такие случаи в нем просто не прописаны. В то же время за три года парламент так и не удосужился внести изменения, которые обеспечивали бы легитимность принятых процедурных решений — обошлись полумерами в виде постановлений, лишь слегка упростивших организационные процедуры.

На примере закона №4555 Лаборатория законодательных инициатив напоминает о самых типичных нарушениях Регламента.

1. Поддержанные ко второму чтению предложения не касаются предмета законопроекта.

Главный комитет в порядке исключения может утвердить решение об учете внесенных к положениям законопроекта предложений и поправок, которые не были предметом рассмотрения в первом чтении. Это возможно в случае, если главный комитет и/или экспертное подразделение Аппарата ВРУ укажут на необходимость их внесения в своих выводах, а председательствующий озвучит это на пленарном заседании во время рассмотрения такого проекта закона в первом чтении.

То есть между первым и вторым чтением текст законопроекта не должен изменяться настолько коренным образом (появление абсолютно новых норм, которые не обсуждали и не обрабатывали на этапе первого чтения), что его фактически нужно рассматривать заново. И Регламент содержит прямой запрет таких процедурных кульбитов.

О необходимости внесения предложений, не касающихся предмета закона №4555, не было указано ни в выводе главного комитета к первому чтению, ни в выводе Главного научно-экспертного управления. Это отражено в карточке проекта закона. Потребность учитывать предложения по ограничению независимости НАБУ и САП даже заставило одного из инициаторов воздержаться  от голосования за собственную законодательную инициативу. Главный комитет должен был бы отклонить эти предложения еще на этапе их рассмотрения на своем заседании, поскольку они не касаются предмета регулирования начального законопроекта. В то же время «законопроект-матрешку» рекомендовали принять во втором чтении и в целом как закон.

Ничего принципиально нового не произошло. Давняя практика «законов-матрешек», получившая особую популярность в первые месяцы военного положения, очевидно, снова нашла применение. Именно так создали исследовательскую службу Верховной Рады и отказались от проведения анализа регуляторного влияния. Эта схема дает возможность не регистрировать новый законопроект, который должен был бы отвечать требованиям Регламента, содержать обоснование и проходить обязательные экспертизы в структурных подразделениях Аппарата Верховной Рады и комитетах. Эти предложения вряд ли получили бы поддержку в парламентских комитетах по вопросам антикоррупционной политики или евроинтеграции, экспертиза которых — обязательна для всех зарегистрированных законопроектов.

2. Народные депутаты не могли ознакомиться с содержанием законопроекта ко второму чтению.

Депутаты должны получить законопроект, подготовленный ко второму или повторному чтению, вывод главного комитета и другие сопроводительные документы как минимум за десять дней до дня рассмотрения на пленарном заседании ВРУ. Такой срок нужен, чтобы народные депутаты могли хотя бы внимательно прочитать законопроект, а желательно еще и проанализировать его текст, обязательные экспертно-аналитические выводы, позиции стейкхолдеров и т.п.

Регламент устанавливает именно такой срок, чтобы народные избранники хотя бы смогли ознакомиться с тем, за что придется голосовать или не голосовать.

В то же время заседание комитета по закону №4555 проходило в тот же день, 22 июля, лишь за несколько часов до начала пленарного заседания, а депутаты получили фактически новый текст всего за несколько минут до начала заседания. У них просто физически не было времени ознакомиться с подготовленной комитетом редакцией законопроекта. Это вовсе не снимает с депутатов ответственности, ведь голосование за неизвестный текст — это тоже выбор, и такой выбор они делают почти на каждом пленарном заседании. Например, в отношении 45 (60%) законопроектов, принятых во втором чтении во время 12-й сессии Верховной Рады, были нарушены сроки, предусмотренные для ознакомления с выводами комитетов и сравнительной таблицей перед рассмотрением в зале заседаний. В целом после полномасштабного вторжения по результатам каждой сессии больше половины законопроектов принимали с нарушением законного права народных депутатов на ознакомление с текстами проектов.

В парламенте такая практика уже давно воспринимается как стандартный «рабочий процесс». Она родилась и закрепилась задолго до начала работы парламента ІХ созыва. И ситуация, когда большинство депутатов в принципе не знает, за что голосует, — уже, скорее, норма, чем исключение. С существующей практикой регистрации, обработки и рассмотрения сотен законодательных инициатив на протяжении сессии такая ситуация не удивляет. Но когда игнорируют целый ряд регламентных норм, несоблюдение сроков ознакомления может сыграть решающую роль в принятии таких инициатив, как закон №4555 или диктаторские законы 16 января 2014 года.

3. Немедленное подписание главой Верховной Рады.

Глава Верховной Рады подписывает закон в течение двух-пяти дней со дня его подачи (после подготовки в главном комитете и юридическом подразделении), за исключением случаев, предусмотренных Регламентом. Такой срок обоснован тем, что народные депутаты на протяжении двух дней могут обжаловать результаты голосования, если оно прошло с нарушениями. В случае закона №4555 сразу после голосования по предложению народного депутата Максима Бужанского Верховная Рада дала поручение главе ВРУ немедленно подписать и направить законопроект на подпись президенту. И хотя выполнение поручений парламента — одно из полномочий главы, процедура немедленного подписания не предусмотрена Регламентом. Впрочем, это стало довольно распространенной практикой во время действия режима военного положения, что часто обосновывается необходимостью ускорить некоторые этапы законодательной процедуры.

Власть жалуется, Конституционный суд разводит руками, общественность действует

Регулярное нарушение Регламента народными депутатами уже стало частью парламентской культуры (и депутаты IX созыва — также известные как «новые лица» — очень быстро втянулись в этот процесс).

Конституционный суд, если кому-то захочется обжаловать закон из-за нарушения процедуры его принятия, последовательно поддерживает свою юридическую позицию. Она определяет, что неконституционным может быть признан тот нормативный акт, в отношении которого были нарушены процессуальные (процедурные) требования, установленные непосредственно Конституцией Украины, а не другими актами права (в частности Регламентом Верховной Рады).

Раньше по этим мотивам законы признавали неконституционными только в случаях, когда депутаты не голосовали лично или если закон не получил вывод комитета. Первая причина в связи с введением в марте 2021 года сенсорной кнопки больше не является актуальной, что касается второй — заседание комитета в случае закона №4555, хоть и формально, но было проведено. Нарушения Регламента еще не становились причиной признания закона неконституционным. И вряд ли кто-то нормальный хотел бы открывать этот «ящик Пандоры», признавая акт неконституционным на основании нарушений Регламента, если учесть количество актов, принятых таким образом.

Лишь под давлением сознательной общественности и международных партнеров президент зарегистрировал, а Верховная Рада приняла в целом новый законопроект, фактически возвращающий независимость НАБУ и САП, отмененную законом №4555. То есть только общественный контроль парламента и других институций заставил власть исправить содеянное. Но, к сожалению, тоже с нарушениями регламента. Хотя в этом случае общественная значимость скорейшего принятия законопроекта президента была неоспоримой.

Как с этим бороться?

Очевидно, убедить депутатов в необходимости соблюдать Регламент или комплексно его пересмотреть, чтобы согласовать с Конституцией (!) и обеспечить базовые принципы прозрачности и общественного участия в законодательном процессе — задача с несколькими звездочками. Лаборатория законодательных инициатив уверена, что есть несколько критически важных шагов, которые можно сделать здесь и сейчас, чтобы хотя бы минимизировать риск повторения ситуации с молниеносным принятием закона №4555.

В первую очередь нужно решить проблему закрытости процесса принятия решений, имеющую несколько проявлений — в частности отсутствие прямой трансляции пленарных заседаний Верховной Рады. Запрет на прямую трансляцию пленарных заседаний уже не имеет смысла — он не предусматривает санкций, поэтому отдельные депутаты довольно оперативно информируют о принятых на пленарном заседании решениях и следующих датах заседаний без каких-либо негативных последствий для себя или своей фракции. Отсутствие трансляции не может быть обосновано и содержанием вопросов, обсуждаемых на пленарном заседании, — Верховная Рада самостоятельно выкладывает его запись на своем YouTube-канале, а стенограммы публикуются на официальном веб-сайте. Запрет на прямую трансляцию означает, что общественность узнает о самых важных принятых решениях постфактум. С требованием возобновить онлайн-трансляцию пленарных заседаний обратились больше 90 общественных организаций и медиа. Соответствующее постановление зарегистрировала группа народных депутатов, но ни его, ни другое аналогичное предложение Верховная Рада не поддержала.

Другим проявлением закрытости является тот факт, что президент уже полгода не подписывает законопроект №11321. Эта законодательная инициатива обязует транслировать открытые заседания комитетов и бессрочно размещать на их веб-страницах такие видеозаписи, а также публиковать повестку дня заседаний и проекты актов, запланированные к рассмотрению, не позднее чем за 24 часа до начала заседания комитета. О заседании комитета, на котором проводилась подготовка закона №4555 ко второму чтению, не знали даже некоторые его члены, что уже говорить об открытом доступе для журналистов.

Саботаж прозрачности парламента распространился и на Закон Украины «О публичных консультациях». Благодаря предложениям народных депутатов этот закон:

• вступит в силу только через год после отмены или прекращения военного положения вместо шести месяцев, как это предполагалось текстом законопроекта в первом чтении;
• установил исключение, позволяющее депутатам и парламентским комитетам вообще не проводить публичные консультации.

Все это создает впечатление, будто народные депутаты максимально не хотят заниматься политикой (policy), а занимаются лишь политикой (politics). В конце концов, неаргументированное и поспешное политическое решение приводит к ошибкам, когда власть снова наступает на грабли, которые сама же перед собой и положила.

Привычное пренебрежительное отношение народных депутатов к нарушениям Регламента, что проявляется в критические моменты (как в случае с законом №4555) угрожает демократическим принципам парламентаризма и подает сигнал этому и следующему созывам Верховной Рады, что Регламент можно нарушать — и это сойдет с рук.