Закони поза Регламентом: як прискорення витіснило процедуру

Ухвалення скандального закону №4555 щодо НАБУ та САП стало переломним моментом, коли суспільство вперше за час повномасштабної війни настільки відкрито й рішуче виступило проти дій влади. Швидкість проходження законопроєкту — від моменту надання порівняльної таблиці до підписання й оприлюднення — була карколомною: все відбулося протягом одного дня.

Закон №4555 є показовим (хоч, на жаль, і не єдиним) прикладом того, як свідоме та вже звичне порушення Регламенту Верховної Ради впливає на найважливіші політичні процеси в державі. Виправдань для народних депутатів порушувати Регламент ВРУ — безліч: від «вимог воєнного часу» до «загроз національній безпеці». Крім того, він неузгоджений із Конституцією України, що автоматично робить його проблемним.

Ще в перші місяці повномасштабного вторгнення стало очевидно, що Регламент не пристосований для використання в умовах воєнного стану — відповідних процедур на такі випадки в ньому просто не прописано. Водночас за три роки парламент так і не спромігся внести зміни, які б забезпечували легітимність ухвалених процедурних рішень — обійшлися напівмірами у вигляді постанов, які лише трохи спростили організаційні процедури.

На прикладі закону №4555 Лабораторія законодавчих ініціатив нагадує про найтиповіші порушення Регламенту.

1. Підтримані до другого читання пропозиції не стосуються предмета законопроєкту.

Головний комітет як виняток може ухвалити рішення про врахування внесених до положень законопроєкту пропозицій і поправок, які не були предметом розгляду в першому читанні. Це можливо в разі, якщо головний комітет та/або експертний підрозділ Апарату ВРУ зазначили необхідність їх внесення у своїх висновках, а головуючий озвучив це на пленарному засіданні під час розгляду такого проєкту закону в першому читанні.

Тобто між першим і другим читанням текст законопроєкту не має змінюватися настільки докорінно (поява абсолютно нових норм, яких не обговорювали й не опрацьовували на етапі першого читання), що його фактично треба розглядати заново. І Регламент містить пряму заборону таких процедурних кульбітів.

Про необхідність внесення пропозицій, які не стосуються предмету закону №4555, не було зазначено ні у висновку головного комітету до першого читання, ні у висновку Головного науково-експертного управління. Це відображено в картці проєкту закону. Врахування пропозицій щодо обмеження незалежності НАБУ та САП навіть змусило одного з ініціаторів утриматися від голосування за власну законодавчу ініціативу. Головний комітет мав би відхилити ці пропозиції ще на етапі їх розгляду на своєму засіданні, оскільки вони не стосуються предмету регулювання початкового законопроєкту. Натомість «законопроєкт-матрьошку» рекомендували ухвалити в другому читанні та в цілому як закон.

Нічого принципово нового не сталося. Давня практика «законів-матрьошок», що набула особливої популярності в перші місяці воєнного стану, вочевидь, знову знайшла застосування. Саме так створили дослідницьку службу Верховної Ради та відмовилися від проведення аналізу регуляторного впливу. Ця схема дає змогу не реєструвати нового законопроєкту, який би мав відповідати вимогам Регламенту, містити обґрунтування та проходити обов’язкові експертизи в структурних підрозділах Апарату Верховної Ради та комітетах. Ці пропозиції навряд чи здобули б підтримку в парламентських комітетах із питань антикорупційної політики чи євроінтеграції, експертиза яких є обов’язковою для всіх зареєстрованих законопроєктів.

2. Народні депутати не могли ознайомитися зі змістом законопроєкту до другого читання.

Депутати мають отримати законопроєкт, підготовлений до другого чи повторного читання, висновок головного комітету та інші супровідні документи щонайменше за десять днів до дня розгляду на пленарному засіданні ВРУ. Такий строк потрібен, аби народні депутати могли хоча б уважно прочитати законопроєкт, а бажано ще й проаналізувати його текст, обовʼязкові експертно-аналітичні висновки, позиції стейкхолдерів тощо.

Регламент установлює саме такий строк, аби народні обранці щонайменше змогли ознайомитися з тим, за що доведеться голосувати або не голосувати.

Водночас засідання комітету щодо закону №4555 відбувалося того самого дня, 22 липня, лише за кілька годин до початку пленарного засідання, а депутати отримали фактично новий текст тільки за кілька хвилин до початку засідання. Вони просто фізично не мали часу ознайомитися з підготовленою комітетом редакцією законопроєкту. Це аж ніяк не знімає з депутатів відповідальності, адже голосування за невідомий текст — це теж вибір, і такий вибір вони роблять майже кожного пленарного засідання. Наприклад, щодо 45 (60%) законопроєктів, ухвалених у другому читанні під час 12-ї сесії Верховної Ради, було порушено терміни, передбачені для ознайомлення з висновками комітетів і порівняльною таблицею перед розглядом у залі засідань. Загалом після повномасштабного вторгнення за результатами кожної сесії більш як половину законопроєктів ухвалювали з порушенням законного права народних депутатів на ознайомлення з текстами проєктів.

У парламенті така практика вже давно сприймається як стандартний «робочий процес». Вона народилася та закріпилася задовго до початку роботи парламенту ІХ скликання. І ситуація, коли більшість депутатів у принципі не знає, за що голосує, є вже радше нормою, ніж винятком. Із наявною практикою реєстрації, опрацювання та розгляду сотень законодавчих ініціатив протягом сесії така ситуація не дивує. Та коли ігнорують цілу низку регламентних норм, недотримання строків ознайомлення може зіграти вирішальну роль в ухваленні таких ініціатив, як закон №4555 або диктаторські закони 16 січня 2014 року.

3. Негайне підписання головою Верховної Ради.

Голова Верховної Ради підписує закон упродовж двох-п’яти днів від дня його подання (після підготовки в головному комітеті та юридичному підрозділі), за винятком випадків, передбачених Регламентом. Такий строк обґрунтований тим, що народні депутати протягом двох днів можуть оскаржити результати голосування, якщо воно відбулося з порушеннями. У випадку закону №4555 одразу після голосування за пропозицією народного депутата Максима Бужанського Верховна Рада дала доручення голові ВРУ негайно підписати й направити законопроєкт на підпис президенту. І хоча виконання доручень парламенту є одним із повноважень голови, процедура негайного підписання не передбачена Регламентом. Утім, це стало досить поширеною практикою під час дії режиму воєнного стану, що часто обґрунтовується необхідністю пришвидшити деякі етапи законодавчої процедури.

Влада бідкається, Конституційний суд розводить руками, громадськість діє

Регулярне порушення Регламенту народними депутатами вже стало частиною парламентської культури (і депутати IX скликання — також відомі як «нові обличчя» — дуже швидко втягнулися в цей процес).

Конституційний суд, якщо комусь захочеться оскаржити закон через порушення процедури його ухвалення, послідовно підтримує власну юридичну позицію. Вона визначає, що неконституційним може бути визнаний той нормативний акт, стосовно якого було порушено процесуальні (процедурні) вимоги, встановлені безпосередньо Конституцією України, а не іншими актами права (зокрема Регламентом Верховної Ради).

Раніше із цих мотивів закони визнавали неконституційними лише у випадках, коли депутати не голосували особисто або якщо закон не отримав висновку комітету. Перша причина у зв’язку із введенням у березні 2021 року сенсорної кнопки більше не є актуальною, щодо другої — засідання комітету у випадку закону №4555, хоч і формально, але було проведено. Порушення Регламенту ще не ставали причиною визнання закону неконституційним. І навряд чи хтось притомний хотів би відкривати цю «скриньку Пандори», визнаючи акт неконституційним на підставі порушень Регламенту, з огляду на кількість актів, ухвалених у такий спосіб.

Лише під тиском свідомої громадськості та міжнародних партнерів президент зареєстрував, а Верховна Рада ухвалила в цілому новий законопроєкт, який фактично повертає процесуальну незалежність НАБУ та САП, скасовані законом №4555. Тобто лише громадський контроль парламенту та інших інституцій змусив владу виправити скоєне. Але, на жаль, також із порушеннями регламенту. Хоча в цьому випадку суспільна значущість якнайшвидшого ухвалення законопроєкту президента була незаперечною.

Як із цим боротися?

Вочевидь, переконати депутатів у необхідності дотримуватись Регламенту чи комплексно його переглянути, щоби погодити з Конституцією (!) та забезпечити базові принципи прозорості та громадської участі в законодавчому процесі — завдання з кількома зірочками. Лабораторія законодавчих ініціатив упевнена, що є кілька критично важливих кроків, які можна зробити тут і зараз, аби принаймні мінімізувати ризик повторення ситуації з блискавичним ухваленням закону №4555.

Насамперед потрібно вирішити проблему закритості процесу ухвалення рішень, що має кілька проявів — зокрема відсутність прямої трансляції пленарних засідань Верховної Ради. Заборона на пряму трансляцію пленарних засідань уже не має сенсу — вона не передбачає санкцій, тому окремі депутати доволі оперативно інформують про ухвалені на пленарному засіданні рішення та наступні дати засідань без жодних негативних наслідків для себе чи своєї фракції. Відсутність трансляції не може бути обґрунтована й змістом питань, які обговорюються на пленарному засіданні, — Верховна Рада самостійно викладає його запис на своєму YouTube-каналі, а стенограми публікуються на офіційному вебсайті. Заборона на пряму трансляцію означає, що громадськість дізнається про найважливіші ухвалені рішення постфактум. Із вимогою відновити онлайн-трансляцію пленарних засідань звернулися більш як 90 громадських організацій та медіа. Відповідну постанову зареєструвала група народних депутатів, однак ані її, ані іншої аналогічної пропозиції Верховна Рада не підтримала.

Іншим проявом закритості є той факт, що президент уже пів року не підписує законопроєкт №11321. Ця законодавча ініціатива зобов’язує транслювати відкриті засідання комітетів і безстроково розміщувати на їх вебсторінках такі відеозаписи, а також публікувати порядок денний засідань і проєкти актів, заплановані до розгляду, не пізніше ніж за 24 години до початку засідання комітету. Про засідання комітету, на якому здійснювалася підготовка закону №4555 до другого читання, не знали навіть деякі його члени, що вже казати про відкритий доступ для журналістів.

Саботаж прозорості парламенту поширився й на Закон України «Про публічні консультації». Завдяки пропозиціям народних депутатів цей закон:

• набере чинності лише за рік після скасування або припинення воєнного стану замість шести місяців, як це передбачалося текстом законопроєкту в першому читанні;
• встановив виняток, що дозволяє депутатам і парламентським комітетам узагалі не проводити публічних консультацій.

Усе це створює враження, ніби народні депутати максимально не хочуть займатися політикою (policy), а займаються лише політикою (politics). Зрештою, неаргументоване та поспішне політичне рішення призводить до помилок, коли влада знову наступає на граблі, які сама ж перед собою й поклала.

Звичне зверхнє ставлення народних депутатів до порушень Регламенту, що проявляється в критичні моменти (як у випадку із законом №4555) загрожує демократичним засадам парламентаризму й подає сигнал цьому та наступним скликанням Верховної Ради, що Регламент можна порушувати — й це зійде з рук.