Нейтралитет, но не капитуляция. Есть ли альтернатива членству Украины в НАТО в соглашении о мире

"Європейська правда" є прихильною до ідеї колективної безпеки як найбільш ефективного та стійкого довгострокового механізму стримування РФ і наполягає, що за нинішніх обставин ми маємо зберігати мету вступу до НАТО.

Утім, сторінки нашого видання відкриті до дискусій, а також до обговорення проміжних етапів.

Ми публікуємо скорочену версію статті українського юриста-міжнародника Михайла Солдатенка про варіант "постійного нейтралітету" для України як основи повоєнного безпекового порядку.

* * * * *.

Кілька раундів перемовин між Україною та Росією у Стамбулі очікувано не привели до проривів.

Між позиціями сторін продовжує існувати велика прірва.

Така ситуація створює ризики тривалої війни на виснаження з подальшими втратами та без гарантій позитивного результату.

Найбільш ефективною за таких умов видається комбінація військового та економічного тиску на агресора та креативної дипломатії з пошуком неочевидних рішень.

Зокрема, на думку автора, основою нового підходу може стати концепція озброєного нейтралітету або позаблоковості зі збереженням європейської інтеграції України та безпекової допомоги від країн НАТО.

Іншими словами, Україна політично та економічно стане частиною Заходу, проте лишиться поза воєнними союзами, але з потужними збройними силами та промисловістю.

Концепція нейтралітету в міжнародному праві дозволяє це зробити, але за умови серйозних безпекових зобов’язань від західних партнерів.

Причому, хоча у вимогах РФ також йдеться про "нейтралітет" України – цей статус їм суперечитиме.

У тому числі Росія має відмовитися від своєї вимоги про демілітаризацію, яка не має нічого спільного з нейтралітетом.

Що таке нейтралітет та яким він буває.

Нейтралітет – це міжнародно-правовий статус держави, яка не бере участі у міжнародному збройному конфлікті між іншими державами.

Права та обов’язки нейтральних держав застосовуються тільки під час війни та містяться в міжнародному звичаєвому праві та двох Гаазьких конвенціях 1907 року.

Головний обов’язок нейтральної країни – не брати участі в конфлікті та не допомагати його сторонам вести бойові дії, наприклад, шляхом поставок зброї або надання своєї території для проведення будь-яких військових операцій.

В той же час воюючим державам заборонено використовувати територію нейтральної країни та завдавати їй будь-якої шкоди.

Важливо розуміти, що нейтралітет стосується саме воєнних дій і не зобов'язує до ідеологічної, політичної, моральної та економічної неупередженості.

Нейтральні держави часто засуджують агресію інших країн і навіть накладають санкції на агресора.

Наприклад, як це робить Швейцарія у відповідь на російську агресію проти України.

Більше того, концепція так званого кваліфікованого нейтралітету дозволяє нейтральним державам надавати зброю та розвіддані жертвам агресії, як це роблять західні партнери, підтримуючи Україну.

Проте існують критики такого тлумачення, які дотримуються концепції суворого нейтралітету і вважають, що право нейтралітету має однаково застосовуватися до всіх учасників конфлікту, незалежно від того, хто є агресором.

Це питання є важливим для потенційного нейтралітету України, оскільки від нього залежить, що саме нейтральна Україна – якщо обере такий шлях – зможе робити у разі нападу Росії на члена НАТО.

Адже, хоча допомога українськими збройними силами та надання української території для воєнних дій НАТО будуть виключені, міжнародне право не містить чіткої відповіді про дозволений обсяг іншої допомоги.

Хоча право нейтралітету і застосовується тільки під час збройного конфлікту, держави можуть добровільно обрати статус постійного нейтралітету.

Такі держави беруть зобов’язання залишатися нейтральними в усіх майбутніх збройних конфліктах між іншими державами.

Однак це не забороняє третім країнам надавати безпекову допомогу постійно нейтральній державі та прийти на її захист у разі агресії.

Прикладами країн з постійним нейтралітетом є Швейцарія, Австрія та Мальта.

Саме такий правовий статус України обговорювався під час Стамбульських перемовин 2022 року, проте Росія вимагала від України більше, ніж того вимагає постійний нейтралітет, і бажала "демілітаризації" України, яка б суперечила концепції озброєного нейтралітету.

У мирний час постійно нейтральна держава має уникати будь-яких дій чи зобов’язань, які "зроблять неможливим виконання нею зобов’язань нейтралітету, коли почнеться збройний конфлікт" між іншими країнами.

Чіткий перелік таких дій та зобов’язань у міжнародному праві відсутній.

У зв’язку з цим будь-яка угода або декларація про потенційний нейтралітет України має якомога чіткіше визначати його обсяг.

Інакше Росія зможе тлумачити його невиправдано широко, використовуючи це як привід для наступної агресії.

Окрім постійного нейтралітету, держава також може просто дотримуватися політики нейтралітету, висловивши свій намір не брати участі в майбутніх конфліктах без жодних юридичних зобов’язань.

Наприклад, таку політику проводить Ірландія сьогодні, а Швеція проводила під час Холодної війни.

Також деякі держави вибирають політику позаблоковості, яка передбачає добровільне рішення утримуватися від вступу у воєнні союзи, такі як НАТО.

На відміну від політики нейтральності, позаблоковість не обов’язково означає намір держави залишатися нейтральною у майбутніх збройних конфліктах.

Утім, отримати згоду Росії у рамках мирного врегулювання на такий підхід може бути складніше, оскільки він може бути відносно легко переглянутий – як показав приклад вступу в НАТО Фінляндії та Швеції, які до того дотримувалися політики позаблоковості.

Військова співпраця нейтральної держави.

Найбільш поширеною умовою постійного нейтралітету є утримання країни від вступу у воєнні союзи – такі як НАТО.

В той же час участь в економічних союзах, як ЄС, не суперечить нейтралітету.

Це підтверджується прикладом членства Австрії, Мальти та Ірландії в Євросоюзі.

Також ніщо не заважає постійно нейтральним країнам укладати безпекові угоди з іншими країнами поза воєнними союзами.

Постійний нейтралітет також зазвичай накладає обмеження щодо розміщення іноземних баз та іноземного військового контингенту на території нейтральної держави у мирний час.

Однак чіткий обсяг такої заборони є спірним питанням у міжнародному праві.

Практика держав свідчить, що тимчасове розміщення іноземних військових може дозволятися – але щоб виконати вимоги права нейтралітету, у разі початку воєнного конфлікту вони мають залишити територію нейтральної держави якомога швидше.

Постійні військові бази, звичайно, роблять це проблематичним.

Проте проведення спільних військових навчань або присутність військових тренерів та радників не обов’язково суперечать постійному нейтралітету.

Наприклад, такі постійно нейтральні країни, як Швейцарія, Мальта та Камбоджа, проводять спільні навчання на своїй території з іншими країнами.

А Ірландія, яка дотримується політики нейтралітету, тривалий час дозволяє Повітряним силам США використовувати її аеропорт Шеннон для посадки та дозаправки.

Росія на переговорах у Стамбулі прагнула більших обмежень для України – зокрема, хотіла отримати право вето на будь-які військові навчання з іноземними країнами на українській території.

Такі широкі обмеження не є обов’язковою складовою постійного нейтралітету.

Постійний нейтралітет не передбачає жодних обмежень на здатність держави до самозахисту та стримування агресії.

Більше того, оскільки нейтральна держава "має захищати свій нейтралітет, якщо треба – із застосуванням сили", багато дослідників поділяють думку, що постійно нейтральна держава має дотримуватися озброєного нейтралітету, маючи здатність захистити себе.

Приклад – Швейцарія, що дотримується саме озброєного нейтралітету.

Питання повоєнної безпеки – одне з ключових для України.

Важливо мати можливість запобігти потенційній російській агресії у майбутньому та здатність дати відсіч у разі нападу.

Багато хто вважає, що лише членство в НАТО може забезпечити безпеку України.

Та оскільки у короткостроковій перспективі членство в Альянсі видається недосяжним, та лишається невизначеним навіть у довгостроковій, Україні слід розглядати альтернативні механізми.

Одним із поширених заперечень на будь-які ідеї нейтралітету або позаблоковості є думка, що це зробить Україну беззахисною перед повторною російською агресією, продемонструє слабкість та спровокує новий напад.

Як приклад наводять те, що позаблоковий статус України у 2014 році не запобіг неправомірній окупації Криму та подальшій агресії Росії.

Утім, у той період Україна не мала надійних безпекових інструментів, які могли б захистити її від російської агресії.

Наприклад, Будапештський меморандум містив доволі слабкі безпекові зобов’язання США та Британії, щоби мати стримуючий ефект на Росію.

Крім того, станом на початок російського вторгнення до Криму Україна значно занедбала свої збройні сили, зокрема з вини політичного керівництва, і цього ніколи не можна допустити знову.

У разі потенційного озброєного нейтралітету України посилити її післявоєнну безпеку допоможуть два взаємодоповнюючих елементи: безпекові зобов'язання західних партнерів, а також потужні власні збройні сили та ОПК.

Гарантії безпеки для нейтральної держави.

Хоча гарантії безпеки сьогодні часто пов’язують з воєнними союзами, історія містить також приклади домовленостей щодо захисту постійно нейтральних країн.

Наприклад, коли так званий Європейський концерт, що складався з Австрії, Пруссії, Великої Британії, Франції та Росії, визнав постійний нейтралітет Швейцарії у 1815 році, його учасники висловили намір "підтримувати, якщо необхідно – силою, загальноєвропейський порядок, частиною якого було швейцарське врегулювання".

Також у 1830-х роках члени Європейського концерту гарантували виконання договорів про постійний нейтралітет Бельгії та Люксембургу.

Німеччина порушила нейтралітет Бельгії в 1914 році, називаючи договір про нейтралітет лише "клаптиком паперу" та вчинюючи звірства проти цивільного населення.

Тоді Велика Британія вступила в Першу світову війну, посилаючись на виконання гарантій бельгійського нейтралітету.

Водночас перед тим Лондон не відреагував на аналогічне порушення – вторгнення Німеччини до Люксембургу.

Ця історія свідчить, що будь-які зовнішні гарантії безпеки повинні доповнюватися потужною армією нейтральної держави.

Як кажуть, "ніщо не є гарантованим у гарантіях безпеки".

Видається, що нинішня адміністрація США може розглянути такого роду гарантії.

По-перше, вона має симпатії до угод між "великими державами" на кшталт тих, що стосуються нейтралітету Швейцарії та Бельгії.

А по-друге, Трамп прагне виконати свою політичну обіцянку щодо завершення російсько-української війни.

По-третє, адміністрація продемонструвала готовність до ризикованих кроків та риторики для досягнення своїх цілей.

Критики стверджують, що гарантії безпеки поза НАТО не будуть ефективними для стримування російської агресії, оскільки у них не буде схожої історичної репутації та достатнього підкріплення військовими ресурсами.

Проте, по-перше, порушення таких гарантій може створити негативні репутаційні наслідки для інших схожих гарантій безпеки, включно з гарантіями в межах НАТО, тож гарантам треба буде зважити глобальні наслідки у разі невиконання цих обіцянок.

По-друге, якщо Росія погодиться на озброєний нейтралітет України, у неї може бути менше стимулів для повторного нападу, оскільки будь-яка агресія може призвести до відмови України від нейтралітету, як це зробили Бельгія та Люксембург після німецького вторгнення під час Першої світової війни.

Цих міркувань самих по собі, звичайно, недостатньо для того, щоб Україна почувалася в безпеці.

Однак йдеться про те, що дієвість цього елемента буде доповнюватися потужною українською армією та військовою промисловістю.

Більше того, коли Україна приєднається до Європейського Союзу, вона також отримає зобов'язання членів ЄС щодо взаємної допомоги та сприяння у разі збройного нападу відповідно до статті 42(7) Договору про Європейський Союз.

Це, до речі, сумісно з постійним нейтралітетом або позаблоковістю, що навіть росіяни визнали під час перемовин у Стамбулі в 2022 році.

Здатність України до самозахисту та стримування агресії.

Здатність України до самозахисту є невід'ємною умовою забезпечення її незалежності та потенційного нейтралітету або позаблоковості.

Озброєний нейтралітет Швейцарії під час Холодної війни є одним із корисних прикладів для нас.

Будучи постійно нейтральною під час Холодної війни, коли Європа була поділена між двома ядерними блоками, Швейцарія обрала стратегію запобігання участі в збройних конфліктах за допомогою своєї здатності захищатися від конвенційних атак.

З населенням лише близько 6 мільйонів осіб, у 1960-х роках Швейцарія мала регулярну армію чисельністю близько 625 тисяч військовослужбовців з першокласною військовою технікою та інфраструктурою цивільної оборони.

Швейцарія також вільно проводила свою зовнішню та внутрішню політику без зовнішнього втручання.

Хоча Швейцарія має перевагу важкодоступної гірської місцевості, яка слугує природною перешкодою для вторгнення, Україна має потенціал для повторення схожого підходу завдяки значно більшому населенню та території.

Багато військових експертів погоджуються, що це реально, особливо враховуючи ефективну здатність України захищатися в поточній війні.

Наприклад, Майкл О'Хенлон та Пол Стейрс описують "багаторівневу систему територіальної оборони".

Система оборони, побудована в такий спосіб, вимагатиме значної військової сили – регулярна армія з близько 550 тисяч військовослужбовців (за участю професійних та призовних військовослужбовців) та ще 450 тисяч у готовому резерві.

"Враховуючи демографічні перспективи України, створення таких сил буде складним, але не неможливим", – йдеться у їхньому аналізі.

Втім, це потребуватиме зовнішнього фінансування.

За оцінками О'Хенлона та Стейрса, Україні для цього потрібно буде витрачати від 20 до 40 мільярдів доларів на рік, що потребуватиме підтримки з боку її західних партнерів.

Проте це буде для них набагато дешевше, ніж підтримка України під час активних бойових дій або боротьба з російською загрозою, якщо Росія захопить Україну.

Чи допоможуть тут двосторонні угоди про безпеку між Україною і західними партнерами, включаючи США?.

Як йшлося у статті, опублікованій на "Європейській правді" раніше, вони можуть бути важливими інструментами для забезпечення здатності України до самозахисту та стримування, але потребують значних покращень.

Серед іншого, такі угоди треба зробити юридично обов'язковими та ратифікувати в парламентах партнерів; передбачити детальні критерії бажаних оборонних спроможностей України та точні суми підтримки, як це зроблено у випадку безпекового меморандуму між США та Ізраїлем.

Але також у разі, якщо буде обраний трек нейтрального або позаблокового статусу України, угоди треба буде привести у відповідність до нього, виключивши положення, що стосуються майбутнього членства в НАТО.

Чи реально зробити Україну нейтральною або позаблоковою?.

Однією зі значних перешкод для прийняття Україною озброєного нейтралітету або позаблоковості є положення Конституції України про стратегічний шлях України до НАТО.

Для його зміни знадобиться дві третини голосів у парламенті та дотримання інших конституційних процедур.

Зокрема, конституційні зміни можуть бути ухвалені тільки після закінчення воєнного стану.

Деякі західні аналітики вважають, що обов'язкової резолюції Ради безпеки ООН буде достатньо для встановлення нейтралітету.

Проте така резолюція не матиме вищої сили за положення Конституції України в розумінні українського права.

Також дуже важливо, щоби будь-яке мирне врегулювання було прийнятним для українського суспільства (інакше тривалість його дії буде підважена).

Найкращий варіант – якщо західні партнери, включно зі США, запропонують Україні надійні безпекові механізми, аби переконати українських політиків та виборців, що озброєний нейтралітет або позаблоковість можуть забезпечити безпеку.

Саме це може зробити конституційні зміни можливими.

Далі, за необхідності, можна отримати схвалення таких угод у Раді безпеки або Генеральній асамблеї ООН.

Але варто помітити і "слона у кімнаті".

Йдеться про Росію та потребу переконати і її.

Одним з ключових викликів теперішніх перемовин є те, що Росія, схоже, налаштована дотримуватися своєї довгострокової мети – повернути Україну до своєї сфери впливу.

Окрім імперських намірів щодо підкорення України, у Москві бачать у цьому шанс покращити баланс сил у протистоянні із Заходом, оскільки сильна Україна на боці Заходу робить останнього сильнішим, а Росію – слабшою в цьому протистоянні.

Тому в будь-яких потенційних обговореннях озброєного нейтралітету або позаблоковості вкрай важливо мінімізувати шанси Росії підкорити Україну в майбутньому, серед іншого, запровадивши життєздатну концепцію безпеки для України.

Чому ж Росія погодиться на озброєний нейтралітет України у такому випадку?.

Тут необхідним є поєднання тиску та креативної дипломатії.

Враховуючи тривалий та сильний військовий та економічний тиск, Росія може усвідомити, що краще отримати стратегічні переваги від озброєного нейтралітету України, ніж воювати ще багато років і ризикувати отримати набагато менше.

Це також дозволить Путіну легше переконати свою внутрішню аудиторію, що угода вигідна Росії.

Автор: Михайло Солдатенко,.

правовий дослідник інституту Lawfare, адвокат в Україні та штаті Нью-Йорк, аспірант Гарвардської школи права.

Детальна версія статті автора була опублікована у виданні Lawfare.