"Проектируй и строй": что не так с новым принципом строительства за государственные деньги

На первом заседании Кабмина после вступления в должность премьер-министр Юлия Свириденко очертила три приоритета, на которых, по ее словам, должно сосредоточиться новое правительство. Среди них долгожданный мораторий на проверки бизнеса, не менее ожидаемый акцент на увеличении производства оружия и третий — неожиданное изменение подхода к строительству за государственные деньги. Теперь важные государственные проекты по строительству новой инфраструктуры или восстановления разрушенной будут проходить по принципу "проектируй и строй".

Если первые два пункта уже длительное время широко дискутировались в обществе и относительно них существует определенный консенсус, то вопрос о целесообразности внедрения принципа "проектируй и строй" в Украине практически не обсуждался в публичной плоскости.

"Телеграф" решил исследовать, чем отличается задекларированный Юлией Свириденко подход к строительству от традиционной схемы "отдельно проектирование / отдельно реализация" и каковы возможные риски схемы "проектируй и строй" в украинских реалиях.

Есть ли новаторство в схеме "проектируй и строй"

На сегодняшний день реализация большинства строительных проектов в Украине для государственного сектора — будь то строительство дороги, школы или восстановление разрушенного жилого дома — проходят по схеме, которая предусматривает несколько этапов. Если очень упрощенно, то два основных таковы: сначала этап изготовления проектной документации, а затем, собственно, этап самих строительных работ, которые проводятся на основании уже готового проекта. За рубежом такой подход называют design-bid-build (проектирование – тендер – строительство).

С практической точки зрения, это означает наличие минимум двух отдельных субъектов (кроме заказчика), вовлеченных в процесс: отдельно проектной и отдельно строительной организации. Также это означает проведение двух отдельных процедур по закупкам (различных тендеров на проектирование и строительные работы), а значит, и отдельной ответственности, которую несет каждый из этих субъектов.

В случае же схемы "проектируй и строй" (на английском – design-build) обе задачи – и проектирование, и строительство – и вся ответственность за возможные нарушения при их реализации ложатся на плечи одной организации.

На самом деле схема "проектируй и строй" в Украине работает с 2021 года, когда после внесения евроинтеграционных изменений в Закон "О публичных закупках" в нем появилась норма (п. 27 ч. 1 ст. 1), которая включила в работы, разрешенные на закупку, отдельную позицию — "работы по строительству объектов с разработкой проектной документации". Другое дело, что она не приобрела особой популярности. Вероятно, потому, что заказчики (а это в нашем случае подотчетные государственные учреждения и организации) перед выделением средств на строительство все-таки предпочитают увидеть, как именно будет выглядеть проект, нежели тратить деньги на "кота в мешке". Поэтому заказывают проектные работы по отдельности.

Кроме того, схема "проектируй и строй" в подавляющем большинстве случаев не предусматривает наличия в тендерных предложениях от участников детальной сметы затрат, в частности, на материалы и комплектующие, которые будут использованы в процессе строительства (и это понятно, ведь такая смета готовится уже на основании готовой проектной документации). Следовательно, это может стать определенным "маяком" для контролирующих органов, чтобы более придирчиво интересоваться затратами на реализацию такого проекта. А пристальное внимание той же ГАСУ к своим проектам мало кто любит.

Новый же премьер, похоже, убеждена, что схема "проектируй и строй" в Украине сегодня целесообразнее "классической", и предлагает протестировать ее в течение двух лет в рамках экспериментального проекта под наблюдением вице-премьер-министра по восстановлению Алексея Кулебы и руководителя Агентства восстановления Сергея Сухомлина.

"Меняется сам подход к строительству: государство проводит тендеры не на проектирование, а на полную реализацию объекта — "под ключ". Это европейская практика, известная как Design-build, такой подход давно применяется в ЕС как эффективный механизм. Подрядчик будет брать на себя ответственность и за разработку проектной документации, и за выполнение строительных работ", — поясняет принцип "нового подхода" Юлия Свириденко.

Выглядит так, что отныне схема "проектируй и строй" будет императивно внедряться (или, возможно, даже насаждаться?) в большом количестве отечественных строительных проектов.

"За" и "против" design-build — зарубежное измерение

Вышеупомянутый тезис Свириденко относительно новой инициативы правительства сформулирован таким образом, что якобы принцип design-build за рубежом является устоявшейся практикой, которая однозначно доказала свою эффективность. Но это не совсем так.

Из многочисленных публикаций и обсуждений в зарубежной прессе и среди архитектурного сообщества можно понять, что, несмотря на рост популярности в мире подхода design-build, выбор этой схемы для реализации строительных проектов достаточно дискуссионный. Профильные издания и организации указывают как на преимущества подхода "проектируй и строй", так и на его очевидные риски.

Среди основных преимуществ:

• Единая "точка контакта", что, например, упрощает для заказчика процедуру заключения договоров;
• Меньше договорных сторон, а значит, меньше затрат для заказчика;
• Ускорение сроков реализации проекта, в частности, из-за устранения этапности проведения процедур закупок;
• Лучшая согласованность этапов проектирования/строительства из-за того, что возможные проблемы или вопросы корректировки проекта более оперативно решаются внутри одной организации, отвечающей за его реализацию в целом.

Среди основных недостатков:

• Отсутствие гарантий по качеству изготовления проектной документации;
• Отсутствие прозрачности при определении качества и стоимости материалов и комплектующих, которые будут использоваться на строительстве, а следовательно, возможны вопросы к конечному качеству самого проекта;
• Возможны манипуляции исполнителя со стоимостью работ и материалов;
• Необходимость значительно более высокого уровня контроля заказчика за реализацией проекта с целью недопущения злоупотреблений на каждом этапе.

В целом, если послушать зарубежных экспертов, оппонирующих подходу design-build, то основные претензии сводятся к тому, что в случае "традиционного" подхода проектировщик (архитектурное или проектное бюро) работает исключительно на заказчика строительства, а в случае "проектируй и строй" — прежде всего в интересах генподрядчика-строителя, что влечет за собой очевидные риски.

Риски эти связаны с тем, что основной исполнитель проекта (а это в подавляющем большинстве строительная организация), как водится, заинтересован прежде всего в собственной прибыли. Следовательно, вполне возможно его влияние на корректировку проекта, разработанного архитекторами (которых он обычно нанимает в качестве подрядчиков) в сторону удешевления и упрощения конструктива будущего объекта, что означает уменьшение общего качества. Также возможен преднамеренный выбор подрядчиком менее качественных материалов и комплектующих или манипуляции при определении цены на них. При этом заказчик этих процессов, скорее всего, не увидит, ведь они скрыты внутри, так сказать, "внутренней кухни" исполнителя.

Не лучше ситуация и тогда, когда строитель-исполнитель не нанимает архитекторов как подрядчиков, а заявляет, что в его распоряжении есть собственные проектные мощности. Профессиональные архитекторы утверждают, что в большинстве случаев это чистой воды манипуляция, ведь обычно эти "мощности" означают наличие у таких строительных компаний одного-двух человек (нередко – на аутсорсе) с номинальным статусом проектировщиков-архитекторов. Которые на самом деле довольно далеки от понятия "проектирование" и не способны на адекватном уровне проделать соответствующую работу. Особенно критично это для кейсов, когда проект имеет сложный конструктив, в него должна быть заложена существенная эстетическая составляющая, или он имеет сопутствующие риски (например – экологические). Следовательно, довольно часты случаи, когда заказчику на каком-то из этапов приходится отдельно нанимать профессиональных архитекторов, чтобы откорректировать некачественную проектную документацию, изготовленную такими горе-проектировщиками.

Среди известных скандалов, связанных с проектами, реализуемыми по принципу "проектируй и строй", можно упомянуть случай со строительством учебного центра в Белмонте (США). Кейс, реализуемый в 1990—2000-х годах, включал учебные корпуса, жилую застройку, гимназию, паркинг и т.д. Некачественная реализация на этапе проектирования (в частности, то, что были не учтены определенные экологические аспекты) в конечном итоге привела к значительному перерасходу, одной из причин которого, по мнению расследовавших этот случай прокуроров, стал как раз выбор схемы design–build. И хотя в результате по криминальной линии никто так и не был привлечен к ответственности, это побудило американские контролирующие органы инициировать усиление инспекционного контроля за проектами design–build, как несущими риски непрозрачности и коррупции.

"Проектируй и строй": украинские реалии и комментарии экспертов

Несмотря на громкое заявление премьера Свириденко о начале внедрения принципа design-build, целесообразность его реализации в украинских реалиях пока остается непонятной, если не сказать сомнительной. Пока никто из чиновников или правительственных аналитиков не объяснил, чем эта инициатива (которая, на секундочку, заявлена одним из приоритетов правительства) лучше, в частности с экономической точки зрения, чем традиционный "двухэтапный" подход.

Также не ясно, был ли проведен анализ основных известных недостатков design-build, а главное – рисков их возможной "мутации" в непростых украинских реалиях. Не ясно также, какие предохранители подготовило правительство, чтобы уберечься от этих рисков. Кроме того, абсолютно непонятны критерии, по которым строительные проекты будут направляться на реализацию по схеме "проектируй и строй".

Внести определенную ясность в эти вопросы должно постановление, которое, по данным источников "Телеграфа", разрабатывается Кабмином. А до момента его принятия эти вопросы опасается комментировать даже основной вероятный исполнитель – Агентство восстановления, к которому редакция обратилась с просьбой прояснить вопрос о целесообразности инициативы "проектируй и строй" и ее потенциальных рисков.

В свою очередь вице-премьер, министр развития общин и территорий Алексей Кулеба 3 августа сообщил, что правительство разработало механизм, призванный помочь общинам оперативнее начинать восстановление многоквартирных домов и общежитий, поврежденных в результате российских атак.

"Запускаем механизм, позволяющий общинам действовать быстрее. Речь идет о возможности проходить все этапы восстановления параллельно – от технического обследования до старта работ. Без лишних ожиданий, но с полной фиксацией в электронной системе", – сообщил Кулеба.

Но не уточнил, идет ли речь в этом случае именно о схеме "проектируй и строй", о которой говорила Свириденко.

В основном довольно осторожно прокомментировали эту тему и эксперты в сфере публичных закупок, к которым обращался "Телеграф". Впрочем, редакции в общении с экспертами удалось выявить ряд интересных моментов относительно схемы design-build.

В частности, специалист по публичным закупкам Академии "Радник" Лилия Груздо указала на интересный нюанс украинского законодательства относительно возможности реализации проектов по схеме "проектируй и строй". По ее словам, подрядчиком в такой схеме, похоже, может быть только строительная организация. Причем применить схему можно только к строительным работам, а не к работам, например, по реконструкции или ремонту.

"Законом предусматривается возможность осуществления закупки именно работ по строительству объектов вместе с разработкой ПСД (проектно-сметной документации. — Ред.). То есть сюда нельзя отнести реконструкцию, реставрацию, капитальный ремонт. Исходя из этого, сразу становится понятно, что подрядчики, не имеющие мощностей, не способны осуществлять работы по строительству. Представляем себе строительство с нуля, где не было ничего, и тут построили определенный объект. Логично, что такая реализация по силам только мощным подрядчикам", — считает эксперт.

Этот нюанс интересен с той точки зрения, что хотя в мировой практике design–build, как уже упоминалось, в подавляющем большинстве проектов исполнителем выступает именно строительная фирма, затем нанимающая субподрядчика-проектировщика, изредка возможные и противоположные случаи. Это случаи, когда исполнителем является, например, архитектурное бюро, которое уже в свою очередь нанимает субподрядчика – строительную фирму. Зарубежные эксперты сходятся во мнении, что при таких условиях весь проект реализуется более качественно, ведь "архитекторы" обычно гораздо более придирчивы, чем "строители", в плане качества работы.

Так вот, получается, что, похоже, в украинских условиях такой подход невозможен, ведь не предусмотрен законодательством. По крайней мере, пока.

Также Лилия Груздо обратила внимание на проблемы, которые, очевидно, могут возникнуть у заказчиков строительства (напомним, речь идет о государственных учреждениях и организациях), если они воспользуются схемой "проектируй и строй". Эти проблемы касаются определения стоимости проведения строительных работ, которую при такой схеме практически невозможно высчитать. А для государственного учреждения – это очевидный потенциальный риск, ведь оно обязано иметь обоснование затраченных средств.

"Во время проведения торгов заказчик должен определиться с ожидаемой стоимостью предмета закупки", — объясняет суть проблемы эксперт.

По ее словам, при определении проектной части проблем, скорее всего, не будет, ведь эта часть регулируется "Руководством по определению стоимости проектных, научно-проектных, изыскательских работ и экспертизы проектной документации на строительство", утвержденной соответствующим приказом Министерства развития общин и территорий. Но с ожидаемой стоимостью именно строительных работ ситуация совсем иная.

"Конкретных требований и ограничений по определению ожидаемой стоимости законом не установлено. Главное, чтобы заказчик мог объяснить, почему он установил именно такую ожидаемую стоимость. Поэтому для заказчика сразу появляется проблема, как вычислить ожидаемую стоимость, ведь исходных данных у него совсем мало. Если в случае закупки ПСД заказчик ориентировался на определенное задание на проектирование, то для расчета стоимости работ по строительству вообще ничего нет. Поєтому тут действительно сложно сориентироваться относительно стоимости", — говорит специалист по публичным закупкам.

Кроме того, по ее словам, сегодня трудно говорить о каких-либо встроенных предохранителях, которые могли бы обезопасить от рисков манипулирования ценой при реализации схемы "проектируй и строй".

"Предохранители пока назвать вам не могу. Единственное, что приходит на ум, это мониторинги и проверки проведения закупок органами контроля. Законом предусмотрено 5 контролирующих органов в сфере публичных закупок. Два из них, ГАСУ и Счетная палата, тщательно проверяют все этапы проведения закупки и обращают большое внимание именно на сумму средств, которая была уплачена по результатам закупки. Если органам контроля удастся доказать, что заказчик заплатил больше, чем мог, в результате нарушений условий проведения закупок, на уполномоченное лицо (это лицо, ответственное за проведение данной закупки) будет наложена административную ответственность (штраф от 21,5 тыс. грн до 51 тыс. грн). Также в зависимости от условий нарушений возможно расторжение договора, признание договора ничтожным и, как следствие, обязательство вернуть на счет организации-заказчика уплаченные средства по договору", — объясняет эксперт.

В свою очередь руководитель проекта "Контроль расходов на восстановление Украины" от Института экономических исследований и политических консультаций Александра Бетлий отмечает, что хотя мировая практика и показывает определенное положительное применение подхода "проектируй и строй", до появления подробной информации от украинского правительства, какие именно строительные проекты будут подпадать под design–build, детально говорить о преимуществах и рисках этой схемы в Украине очень непросто.

"Действительно, и в Европе, и в Канаде, и в Штатах используется механизм "проектируй и строй", или design–build. Его плюсы в том, что он позволяет экономить время, ведь не нужно делать несколько тендеров. А мы знаем, что у нас нередко бывает, что сначала блокируется тендер на проектирование, потом возникают вопросы к тендеру на строительство, потом строительная компания не может строить, потому что возникли вопросы к проекту и необходим его пересмотр. Кроме того, поскольку компания и проектирует, и строит – это может определенным образом оптимизировать затраты. Также при возникновении каких-то дополнительных требований к проекту, например, что-то не то с землей, компания может достаточно быстро адаптировать и сам проект. Это действительно практикуется в мире и может быть плюсом подхода "проектируй и строй". Но ключевой вопрос – будет ли у нас это касаться вообще всех проектов восстановления или только типовых проектов. Я бы очень советовала начинать именно с типовых проектов, как это обсуждается уже несколько последних лет, а не с "общих" проектов, по которым вообще не известно, сколько они могут стоить ", — говорит эксперт.

По ее словам, когда есть типовой проект, он обычно финансово просчитан, и правительство имеет ориентир, сколько это может стоить в случае масштабирования такого проекта.

"Иначе это будет сложно. Поскольку конкуренции нет, приходит одна компания, выставляет какую-то цену, а у правительства нет инструментов проверить, является эта цена нормальной или ненормальной. Поэтому начинать следует с типовых проектов. Есть, например, типовые проекты школ для общин, в которых, условно, 10 тыс. человек или тысячи учеников. Или типовые проекты больниц, амбулаторий и т.д. Зная, сколько такой проект стоит, можно будет давать определенный зазор. Стартовать именно с такого, по моему мнению, было бы очень правильно и очень полезно. Это могло бы ускорить строительство подобных объектов", — считает Александра Бетлий.

В то же время она отметила, что пока не видит явных предохранителей, которые могли бы обезопасить от манипулирования ценой при реализации проектов "проектируй и строй".

"Тут будет сложно, поскольку механизмов практически нет… Надо будет очень детально прописывать ожидания от задания: строительные материалы – такие-то, количество учеников (пациентов) такое-то, требования энергоэффективности и безбарьерности – такие-то", – говорит эксперт.

На ситуацию, по ее мнению, также может положительно повлиять запуск базы цен на строительные материалы, которая могла бы стать определенным ориентиром для формирования сметы. Но, считает эксперт, пока нет достаточной конкуренции в строительной сфере, все подобные предохранители будет сложно использовать.

Самым категоричным в своем комментарии "Телеграфу" относительно инициативы "проектируй и строй" был народный депутат, председатель ВСК по вопросам расследования нарушений в сфере энергетики Алексей Кучеренко.

"В Украине применение этого принципа ("проектируй и строй". — Ред.) в условиях абсолютно никчемного контроля финансового, архитектурного, строительного, безусловно, приведет к бешеным злоупотреблениям. И я готов к любой дискуссии с кем угодно, кто отстаивает этот принцип сегодня. Ключевая опасность здесь в том, что при применении такого принципа гарантированно будут манипуляции с проектированием, сметами, что в результате приведет к неконтролируемому завышению этих смет и, соответственно, расходам бюджетных средств. Возможно, этот принцип работает в Европе, где подрядчику и проектанту в голову не придет делать такие вещи, которые делаются у нас. Потому что он навсегда потеряет лицензию на проектирование, на подряды и сядет в тюрьму. Но такой принцип точно не будет работать у нас", — рассказал Алексей Кучеренко "Телеграфу".

В качестве примера он привел ситуацию с перерасходом средств на строительство укрытий для объектов энергетики, которое его ВСК расследовало в прошлом году. Строительство, рассказал Кучеренко, осуществлялось Агентством по восстановлению под руководством Мустафы Найема, как раз по принципу design-build. По словам Кучеренко, расследование парламентской ВСК и Государственной аудиторской службы показало, что расходы на защитные объекты в процессе строительства по этому принципу выросли в несколько раз от первоначальной стоимости. При этом часть объектов не была достроена, и за это никто не нес ответственности.

"Этот так называемый "европейский принцип" позволил, во-первых, абсолютно бесконтрольно отдать все подряды "своим" подрядчикам, абсолютно без проверок, по каким-то временным проектам, или и вообще без проектов, и десятки миллиардов гривен выбросить на ветер. А по дороге завысить сметы раза в три на одни и те же объекты. А во-вторых, не закончить строительство этих объектов, бросить их, на десятки миллиардов гривен, именно по укрытиям третьего уровня", — рассказал Кучеренко.

По словам народного депутата, все данные по упомянутым злоупотреблениям есть в отчете его ВСК, который сегодня закрыт по распоряжению СБУ с учетом безопасности. Но часть данных, которые можно было показать, он еще в прошлом году изложил в своей публикации на Facebook. По этим данным, в частности, можно увидеть, как росла стоимость объектов, и убедиться, что значительная их часть находилась на очень низкой стадии готовности.

Что касается предотвращения подобных злоупотреблений при реализации принципа "проектируй и строй", Алексей Кучеренко считает, что наиболее действенным было бы показательное наказание за уже выявленные нарушения.

"Это происходило на фортификациях, это происходило на объектах укрытий, это происходило на других проектах, которые тянуло Агентство. Даже на банальных строительствах школ. Это практика, которая на сегодняшний день нуждается в принципиальной оценке со стороны правоохранителей, в первую очередь НАБУ и САП. Поэтому, если говорить о предотвращении… Я вам скажу откровенно, предохранителем может быть только одно: наказать тех, кто этим занимается, образцово наказать. Пусть на закрытом судебном заседании. Если бы, условно, дали 15 лет руководителю Агентства, 15 — подрядчикам, которые разворовали эти средства, то тогда, я думаю, этот механизм и мог бы заработать", — резюмировал Кучеренко.

Не дожидаясь Свириденко

Хотя заявление премьера Юлии Свириденко о внедрении "проектируй и строй" прозвучало лишь несколько дней назад, на порталах публичных закупок уже длительное время можно найти несколько достаточно резонансных тендеров по этому направлению.

Так, одной из крупнейших июльских закупок, по данным ресурса "Наші гроші", стал розыгрыш 2,035 млрд грн на выполнение работ по строительству объекта с разработкой проектной документации (т.е. design-build. — Ред.): "Строительство международного пункта пропуска на украинско-румынской государственной границе".

За победу показательно спорили два конкурента/сообщника, известные еще по "Большой стройке": ООО "Автомагистраль-Юг" и ООО "Онур конструкцион интернешнл".

В свое время "Телеграф" уже упоминал, что эти две компании фактически принадлежат к так называемому "картелю", участников которого неоднократно замечали в умышленной неконкуренции. Это когда, например, заявленная государством цена, которая на обычных конкурентных торгах могла бы упасть на 10, 20 и даже 50 процентов, в случае, когда в тендерах участвуют "все свои", практически не падает. Вот и на этот раз "Онур" победил, заявив предложение, лишь на 2% ниже начальной цены.

Но главное здесь даже не это, а то, что в тендере, как пишут НГ, отсутствуют цены на материалы и другие элементы сметы.

"То есть "Онур" сначала разработает проект, в котором появятся расценки и объемы работ. И только потом он будет утвержден. То есть цены и объемы фактически будут подгоняться под потолок контракта, установленный на этих торгах", — отмечает издание.

На этом примере достаточно четко виден один из упомянутых рисков, которые несет в себе подход "проектируй и строй": возможность подрядчика манипулировать ценой.

А вот более старый пример – закупка "Энергоатомом" защиты для трансформаторов в октябре 2024 года. В целом объявлен ряд тендеров общей стоимостью 2,8 млрд грн. В каждом случае компания заказывала услуги строительства вместе с проектированием. По данным НГ, самая дешевая защита в "Энергоатоме" была оценена в 500 млн грн, хотя предыдущие типовые проекты "Укрэнерго" стоили до 120 млн грн, а Агентство восстановления заказывало аналогичные работы за 200—500 млн грн.

В случае закупок по принципу "проектируй и строй" от "Энергоатома" также отсутствуют цены на комплектующие и материалы. Кроме того, среди победителей этой закупки засветилась такая компания, как ЧАО "Южэнергострой", которую ранее штрафовали за сговор в тендерах "Энергоатома" и которая фигурирует в деле о банкротстве.

А вот еще один недостаток принципа "проектируй и строй" — на примере тендера по ремонту разрушенного российскими атаками "Охматдета" в июне 2024 года. Здесь также заказывалось выполнение работ вместе с проектированием, но без определения четкого ТЗ. В результате стоимость предложений колебалась от 41 млн грн до 645 млн грн.

Понятно, что, если бы для восстановления больницы был подготовлен проект, такого разброса цен не было бы. Как, вероятно, и скандала с определением победителя – компании "Буд-технолоджи", к которой позже возникли немалые претензии.

Подытоживая, отметим, что, возможно, схема "проектируй и строй" — действительно стоит внимания и может при некоторых условиях (например – в случае типовых проектов) ускорить процессы строительства или восстановления. Но чтобы однозначно это утверждать, нужно, как минимум, провести тщательный анализ ее негативных сторон, учитывая и без того непростую специфику текущего состояния украинских публичных закупок, ограниченные возможности контроля и другие факторы риска.

"Телеграф" намерен и дальше отслеживать этот вопрос и информировать о развитии событий читателей. Не переключайтесь.