Шість кластерів і одна проблема: як відбуваються переговори про вступ України до ЄС

Через політичні процеси навколо НАБУ і САП тема вступу України до ЄС знову опинилася у центрі уваги. Але хоча боротьба з корупцією — важлива складова нашої євроінтеграції, цей процес набагато масштабніший і охоплює різноманітні сфери: від держзакупівель до наукових досліджень і статистики.

У цьому матеріалі ми відтворили хронологію ключових подій — зокрема і реакцію ЄС на зміни антикорупційного законодавства — та розібралися, як Україна веде переговори з Євросоюзом. Зокрема — на якій стадії ми перебуваємо зараз.

Процес приєднання до Європейського Союзу передбачає адаптацію законодавства й інституційної спроможності країни-кандидатки до стандартів ЄС, котра і складає основу етапу, названого «переговорами про вступ». Для ефективного управління цим процесом переговори структуровані за допомогою 35 розділів, які охоплюють різні сфери Acquis communautaire ЄС. А з метою спрощення та оптимізації переговорного процесу ці 35 розділів об’єднані у тематичні кластери:

1. Fundamentals (Фундаментальні сфери);
2. Internal market (Внутрішній ринок);
3. Competitiveness & inclusive growth (Конкурентоспроможність та інклюзивне зростання);
4. Green agenda & sustainable connectivity (Зелений порядок денний і сталий зв’язок);
5. Resources, agriculture & cohesion (Ресурси, сільське господарство та згуртованість);
6. External relations (Зовнішні відносини).

Інфографіка урядового порталу євроінтеграції

Переговори з Європейським Союзом розпочинаються з обговорення кластера «Фундаментальні сфери» і завершуються вони також ним. Адже цей кластер охоплює найважливіші принципи та базові вимоги, на яких ґрунтується вся структура ЄС. Мова про верховенство права, демократичні інститути, захист прав людини та ефективність державних установ.

Що каже законодавство ЄС і коли мають бути відкриті кластери

У процесі приєднання до ЄС переговорні розділи acquis об’єднані в шість тематичних кластерів, які відкривають не поодинці, а блоками — якщо країна-кандидатка виконала низку чітко визначених критеріїв. Аби почати переговори щодо кожного з кластерів, потрібне одностайне рішення усіх урядів країн-членів ЄС, яке ухвалюється в Раді ЄС у формі рамкового мандату на переговори з країною-кандидатом. Самі переговори відбуваються у форматі міжурядових конференцій за участі міністрів і послів країн ЄС і країни-кандидатки.

Для відкриття переговорів за кожним кластером передбачені кілька обов’язкових кроків:

1. Скринінг (аналіз готовності)

Скринінг — це процес оцінки українського законодавства на предмет його відповідності праву ЄС у кожному з 35 переговорних розділів. Європейська комісія разом із країною-кандидаткою проводить детальний аналіз кожного розділу, що входить до кластера, щоб оцінити рівень готовності до переговорів. За результатами формується звіт (screening report), у якому Комісія або рекомендує відкрити переговори, або висуває умови — так звані відкривальні критерії (opening benchmarks), які потрібно виконати до початку переговорів.

2. Позиції сторін

Перед початком переговорів країна-кандидатка подає свою переговорну позицію, яку готує уряд України. Натомість ЄС погоджує спільну позицію, яку готує Єврокомісія та затверджує Європейська Рада.У більшості випадків ця позиція містить закривальні критерії (closing benchmarks), які мають бути виконані перед закриттям розділу. Окрім закривальних критеріїв, Єврокомісія визначає проміжні критерії (interim benchmarks), за якими відстежують прогрес адаптації законодавства.

Тож відкриття кластера переговорів — не лише наслідок технічної готовності країни та виконання необхідних реформ, а й результат політичного рішення всіх країн-членів ЄС.

На якому етапі зараз Україна

У квітні 2025 року тогочасний прем’єр-міністр Денис Шмигаль під час форуму Ukraine’s EUmembership: not if, but when сказав, що Україна на той момент уже завершила двосторонній скринінг у межах трьох кластерів: Фундаментальні сфери; Внутрішній ринок; Зовнішні відносини.

За два місяці потому, 31 травня, у коментарі Суспільному представник України при Європейському Союзі Всеволод Ченцов сказав таке:

«Україна технічно готова до відкриття переговорних кластерів, зокрема Кластера 1 “Фундаментальні сфери”, оскільки завершує скринінг законодавства за всіма шістьма кластерами».

Це підтверджують також посадовці ЄС. 3 червня 2025 року під час виступу в комітеті із закордонних справ Європарламенту єврокомісарка з питань розширення Марта Кос сказала, що з боку України та Молдови все готово для відкриття першого кластера та початок цієї процедури вимагає рішення ради ЄС.

Технічно Україна готова до відкриття першого переговорного кластера, але одностайного рішення Рада ЄС досі не прийняла.

Про потенційні проблеми з початком переговорів за кластерами, коли для їхнього відкриття не вистачатиме лише одноголосного рішення ЄС, стало відомо ще у січні.

Тоді, 8 січня 2025 року, міністр закордонних справ Угорщини Петер Сіярто на своїй сторінці відреагував на інформацію про те, що Україна припиняє транзит газу з Росії та додав: «Реальність полягає в тому, що в ЄС країни-члени колективно й одноголосно приймають рішення про прийняття нових членів. Іншими словами, кожна країна-член повинна проголосувати “за”. Права: кожна країна має суверенне право вирішувати, звідки і яким шляхом вона купує енергоносії, необхідні їй для функціонування. Ніхто ззовні не має права впливати на це».

Медіа розцінили це як потенційний натяк на плани Угорщини блокувати вступ України до ЄС, хоч чітких доказів цій інформації не було.

7 березня 2025 року премʼєр-міністр Угорщини Віктор Орбан у коментарі журналістам сказав: «Я думаю, що ми повинні серйозно поставитися до питання членства України в ЄС. На цей момент неможливо ухвалити відповідальне рішення, і я не хочу, щоб це рішення було прийнято за спиною народу. Тому я прийшов до висновку, що нам необхідно провести референдум на тему членства України в Європейському Союзі. Ми проведемо його швидко і просто», — передає «Радіо Свобода».

Результати референдуму, ініційованого в Угорщині, не є юридично обов’язковими при ухваленні рішення щодо підтримки вступу України до ЄС. У Раді ЄС голосують уповноважені представники від уряду, які діють відповідно до внутрішньої позиції держави. Слова прем’єра Орбана про референдум було розцінено радше як політичний сигнал про можливе блокування початку переговорів з Україною.

Варто зазначити, що таке голосування в Угорщині провели під назвою Voks2025, воно тривало до 20 червня. За результатами, які оприлюднили на сторінці офісу прем’єр-міністра Угорщини, 95% респондентів — проти вступу України до ЄС. Угорське видання Telex повідомило: у цьому голосуванні лише 29 відсотків виборців висловили свою думку, тоді як понад 5 мільйонів дорослих громадян Угорщини цього не зробили.

З січня 2025 року у Раді Європейського Союзу головувала Польща. 17 березня 2025 року Глава МЗС Польщі Радослав Сікорський сказав, що їхньою метою є відкриття одного або й двох переговорних кластерів під час головування, але це рішення блокує Угорщина, передає видання Onet. Ці слова підтвердили, що в ЄС дії Угорщини розцінюють як саме спробу блокувати вступ України до ЄС.

З того часу і до липня 2025 року у новинах періодично з’являлася інформація про дипломатичні зусилля європейських посадовців, урядів окремих країн та українських дипломатів щодо подолання вето Угорщини на відкриття переговорних кластерів для України. Проте чіткого механізму зняття перешкод з боку уряду Орбана дотепер не представили.

Офіційним підтвердженням наміру блокувати переговори про вступ України до ЄС стало те, що 26 червня на саміті ЄС у Брюсселі 26 із 27 країн-членів ЄС (окрім Угорщини) погодили спільну заяву щодо підтримки України.

Новий інформаційний привід у цьому процесі створив початок головування Данії у ЄС з 1 липня.

Уже наступного дня тогочасна віцепрем’єрка з євроінтеграції та міністерка юстиції України Ольга Стефанішина у коментарі для «Укрінформ» сказала, що Україна очікує сміливих кроків щодо свого членства й оновлення переговорної методології в самому Євросоюзі, створення нових інструментів для пришвидшення процесу та можливість реагувати на деструктивну позицію окремих країн, адже Данія визначила розширення одним зі своїх ключових пріоритетів.

Імовірно, першим кроком у цьому напрямку стане пропозиція Данії застосувати до Угорщини процедуру, передбачену у статті 7 Договору про ЄС. Про це 3 липня 2025 року сказала Міністерка Данії у справах Європи Марі Бʼєрре.

Процедура 7-ї статті передбачає позбавлення певної країни-члена ЄС права голосу в Раді ЄС у випадку, якщо ця країна серйозно та постійно порушує цінності Союзу, такі як: повага до людської гідності, свобода, демократія, рівність, верховенство права, повага до прав людини, включаючи права осіб, що належать до меншин.

Якою буде процедура застосування цієї статті та як відреагує Угорщина — наразі невідомо.

Варто нагадати, що навесні 2026 року в Угорщині мають відбутися планові парламентські вибори. Електоральне опитування, проведене Publicus із 23 по 25 червня 2025 року, показало, що опозиційна до Орбана партія «Тиса» лідирує з 31% підтримки серед усіх виборців, тоді як партія «Фідес», яка нині при владі, має 25%.

Якими будуть українсько-угорські взаємини у разі перемоги опозиції на виборах — невідомо. Але 7 травня очільник «Тиси» Петер Мадяр зказав, що не підтримує політику «Фідес» щодо вступу України до ЄС і закликає Угорщину ставитися з необхідною справедливістю до цієї теми. Водночас Мадяр не погоджується зі вступом України до ЄС за прискореною процедурою (зазначимо, що Євросоюз таких планів не має). Причиною він називав значні виклики у сфері управління, верховенства права та економічної стабільності через війну, а також через потребу застосовувати однакові умови розширення до всіх потенційних кандидатів на вступ до ЄС.

18 липня «Європейська правда» опублікувала інтерв’ю з уже колишньою на той момент віцепрем’єркою з питань європейської та євроатлантичної інтеграції Ольгою Стефанішиною. Одним із питань, на яке відповідала Стефанішина, було присвячене відкриттю кластерів переговорів. Вона сказала, що українська сторона активно працювала над тим, аби в п’ятницю, 18 липня, було ухвалене рішення про відкриття переговорів за першим кластером:

«Ми вели інтенсивну роботу з кабінетами лідерів ЄС, Єврокомісією, міністрами країн-членів. У цьому були задіяні не лише я, а й Андрій Сибіга й Андрій Єрмак. Ми розуміли, що рішення (про відкриття кластера) можливе, й зробили все від нас залежне. Але зрештою стало очевидно, що його не буде, вочевидь, через відсутність ключового політичного елементу всередині ЄС», — сказала Ольга Стефанішина.

«Європейська правда» з посиланням на власні джерела повідомляє, що попри попередні домовленості між Єврокомісією, Єврорадою та державами-членами ЄС про технічне відкриття першого переговорного кластера з Україною 18 липня без голосування, Данія не внесла це питання до порядку денного. Причинами могли стати як відсутність остаточного погодженого рішення в ЄС, так і дії української влади, зокрема відмова призначити голову БЕБ, який переміг на конкурсі, й обшуки в антикорупційних активістів, що викликали занепокоєння у ЄС.

Ба більше, подальші події липня не додали оптимізму щодо перспектив швидкого відкриття найближчим часом кластера переговорів.

22 липня президент Володимир Зеленський підписав закон №12414, який, за оцінками європейських партнерів, обмежував незалежність Національного антикорупційного бюро та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, підпорядковуючи їх рішенням генерального прокурора.

Європейські партнери висловили своє занепокоєння, а єврокомісарка Марта Кос передала Україні чітку позицію Брюсселя: закон суперечить зобов’язанням, узгодженим у Дорожніх картах до переговорів про вступ до ЄС, та вважається відкатом у виконанні семи рекомендацій Єврокомісії. Того ж 22 липня в Україні розпочалися акції протесту.

Зрештою, 24 липня президент України зареєстрував новий законопроєкт №13533, який відновлює незалежність НАБУ та САП. 31 липня Верховна Рада ухвалила цей законопроєкт, а президент негайно його підписав.

Європейська комісія позитивно сприйняла ухвалення цього законопроєкту, повідомляла кореспондентка «Європейської правди». Речник Єврокомісії Гійом Мерсьє сказав, що новий закон розв’язує основні проблеми, пов’язані з незалежністю НАБУ і САП, однак це ще не завершення процесу. Вступ України до ЄС вимагатиме постійних зусиль у сфері боротьби з корупцією та дотримання верховенства права.

Водночас новий закон має істотні недоліки — зокрема, лишається загроза незалежності прокурорів. Тож для повноцінного відновлення антикорупційної архітектури та покращення показників виконання Дорожньої карти з верховенства права парламент повинен буде вносити нові зміни. Втім, завдяки тиску громадськості внутрішня загроза євроінтеграційному курсу України була усунена. Залишилася загроза міжнародного рівня.

Очевидно, що Угорщина продовжуватиме блокувати відкриття переговорів за кластерами. Її позиція може змінитись або під тиском ЄС, або внаслідок виборів в Угорщині. У другому випадку зняття фактичного вето з боку Угорщини може відбутися не раніше травня 2026 року. Натомість перспективи застосування процедури за статтею 7, які й раніше були незначними, стали ще меншими через дії української влади. Позбавити права голосу країну-члена ЄС для того, щоб розблокувати рішення про переговори з Україною — вкрай малоймовірний сценарій після ухвалення у Верховній Раді України закону, який очевидно йде врозріз із цінностями ЄС.

Також залишається можливим ухвалити рішення про відкриття переговорів без голосування країн-членів. Та на такий крок ЄС може наважитись, якщо точно знатиме, що це не викличе активних протестів, зокрема з боку тієї ж Угорщини.

Матеріал підготовлено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «Вступаємо в ЄС разом». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу чи Міжнародного фонду «Відродження».