Відбір для «своїх»: що відбувається, коли міжнародних експертів відсувають від керма

Останні дії української влади формують тривожний тренд: одна за одною зникають або знецінюються незалежні інституції та механізми їх формування, зокрема участь міжнародних експертів у відборах до ключових органів правосуддя й антикорупційної системи. Яскравий приклад — намагання зруйнувати незалежність Національного антикорупційного бюро (НАБУ) та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП). Передувала цьому історія з непризначенням на посаду керівника Бюро економічної безпеки (БЕБ), відібраного комісією за участю міжнародних експертів. І лише реакція суспільства та позиція європейських партнерів запобігли найгіршому сценарію. Чудово, що вдалося відновити незалежність антикорупційних органів. Утім, залишається чимало подібних загроз у сферах, які не так часто обговорюють у суспільстві.

Одночасно з тим як депутати Верховної Ради голосували за демонтаж антикорупційної реформи, у Вищій раді правосуддя (ВРП), спираючись на чинний закон, зробили крок, який може завдати удару по судовій реформі: почали формувати нову Конкурсну комісію Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) — без міжнародних експертів. ВРП протягом певного часу відтягувала цей момент, але потім усе-таки дала зелене світло. Цей відстрочений крок точно можна назвати прогресом, якщо порівняти з попередниками, але, звісно, це не те, чого б очікувала у кращому разі громадськість. Тепер є ризик, що близько 2350 суддів для всієї країни обиратимуть представники структур, якими керують друзі й ставленики посадовців часів Януковича.

Атака на комісії з незалежними експертами почалася ще задовго до цих подій. Так, майже пів року президент і Верховна Рада не призначають суддів на чотири вакансії до Конституційного суду. Кандидатів відібрала Дорадча група експертів, до складу якої увійшли міжнародні фахівці з переважним правом голосу. В КСУ зараз мінімальний кворум — 12 суддів. Якщо ніхто не захворіє й не піде у відпустку, то засідання відбудеться, але для ухвалення рішення потрібно десять голосів. На сьогодні лише три судді у складі КСУ пройшли через незалежний конкурс, решта — це частина політичної команди Зеленського та спадок попередніх політичних епох. За такого розкладу очікувати доленосних рішень, які можуть суперечити волі Банковій, доволі складно.

Попри позитивні сигнали від уряду щодо призначення очільником БЕБ переможця незалежного відбору, залишається один основний виклик — захистити та зберегти участь міжнародних експертів у комісіях. На сьогодні це єдиний інструмент, який дає змогу будувати незалежні від політичного впливу інституції, — про це розповідаємо на конкретних прикладах. (Забігаючи наперед: успіхи — там, де були міжнародники, провали — коли «впоралися» самі.)

Звісно, кожна інституція має свої вади й не є ідеальною. Побудова незалежних інституцій — непростий шлях: необхідна постійна підтримка й захист від атак, до того ж системи мають здатність деградувати, якщо за ними не стежити. Що, на жаль, відбулося з деякими інституціями. Але це не заперечує факту, що інституції, сформовані за участю міжнародних експертів, а не через політичну лояльність, мають на порядок більше шансів діяти незалежно, ухвалювати професійні рішення й захищати суспільний інтерес навіть у справах, де раніше це здавалося неможливим.

Далі про кожен із органів конкретніше.

ВРП до й після: хто зупинив кругову поруку?

Без міжнародних експертів:

• У 2016–2017 роках Вищу раду правосуддя було сформовано за стандартом «судді обирають суддів». Без незалежного нагляду, без міжнародних експертів, без критичного аналізу доброчесності кандидатів. Нових членів відбирали з’їзд суддів, з’їзд адвокатів, конференції прокурорів і науковців, президент і Верховна Рада. Наслідок — членами ВРП стали «довірені» особи від влади з непрозорими статками, політично вмотивованими рішеннями й неетичною поведінкою.

Результати роботи такого органу — незаконні призначення суддів на посади без їх попереднього оцінювання, покривання суддів скандального Окружного адміністративного суду Києва (ОАСК), яких підозрюють у скоєнні злочинів, тиск на суддів Вищого антикорупційного суду (ВАКС), «відмазування» суддів Майдану, легалізація брехні в деклараціях, подвійні стандарти та ще багато іншого.

Із міжнародними експертами:

• Ситуація змінилася під час оновлення ВРП у 2022–2023 роках. Це стало можливим завдяки міжнародним експертам, які увійшли до нового органу — Етичної ради. Її завданням була перевірка кандидатів на доброчесність і «відфільтровування» недоброчесних. Не все відбувалося безхмарно — комісію було сформовано з трьох міжнародників і трьох суддів, хоч і з вирішальним голосом незалежних експертів. Далі зі списків, поданих Етичною радою, фінальне рішення ухвалювали суб’єкти призначення (всі ті самі, що й на конкурсі 2016–2017 років).

Вперше в історії цей орган не боїться звільняти недоброчесних суддів, серед яких — і сумнозвісний голова ОАСК Павло Вовк, що його попередня ВРП не спромоглася навіть відсторонити від посади. Десятки суддів були звільнені за останній рік роботи. Роботу оновленої Вищої ради правосуддя не можна назвати ідеальною: якість роботи напряму залежить від конкретних членів, серед яких є як прогресивні представники, так і опоненти судової реформи. Проте, якщо порівняти з попереднім органом, це однаково значно краща версія.

ВККС — дві комісії, дві реальності

Без міжнародних експертів:

• Комісія, утворена 2017 року, ігнорувала негативні висновки Громадської ради доброчесності (ГРД), залишаючи на посадах суддів із серйозними репутаційними проблемами. Кваліфікаційне оцінювання проводилося в темпі шаленого принтера й для галочки: лише 0,5% із майже 3000 суддів втратили посади.

Провальним був конкурс, який провела Комісія до Верховного суду, де майже всі ключові посади зайняли представники старої системи. Через це та низку скандалів навколо намагань голови ОАСК Павла Вовка вплинути на ВККС 2019 року Верховна Рада припинила повноваження того складу комісії. Це був логічний хід з огляду на те, що роботу ВККС було фактично паралізовано. Законом передбачалося невідкладне перезавантаження цього органу, але його зупинила судова мафія та політичні ігри. Зокрема зрив перезавантаження стався через спротив ВРП, яка встановила правила конкурсу, що усували роль міжнародних експертів, та через рішення КСУ, яке скасувало частину президентського закону. Міжнародні організації відмовилися делегувати своїх представників, і перша спроба оновлення комісії провалилася.

Новий закон парламент ухвалив лише в липні 2021 року, вже з урахуванням участі міжнародників із вирішальним голосом, але початок повномасштабної війни в лютому 2022-го знову зупинив конкурс. До відбору членів ВККС повернулися тільки 2023 року.

Із міжнародними експертами:

• Нову комісію сформували влітку 2023 року на відкритому конкурсі за участю міжнародних експертів.

Із перших кроків новий склад ВККС почав демонструвати кардинально інші підходи, ніж попередники: злагоджена робота з Громадською радою доброчесності й затвердження спільних індикаторів оцінювання суддів, детальне обґрунтування подань про звільнення. Комісія почала реальне оцінювання суддів, зокрема проводить співбесіди із суддями найскандальніших судів — Печерського, Шевченківського райсудів та ОАСК. За результатами кваліфоцінювання ВККС уже рекомендувала звільнити 51 суддю. Під час конкурсу до апеляційних судів Комісія вдосконалила набір тестових завдань, детально досліджує досьє кандидатів під час співбесід та здебільшого погоджується з доводами ГРД щодо недоброчесності претендентів.

Звісно, були й проблеми: ігнорування плагіату в наукових роботах суддів чи систематичного закриття справ про нетверезе водіння за строками; крім того, доступ до інформації для членів ГРД налагодили тільки на початку 2025 року, були питання до якості добору в місцеві суди тощо. Втім, загалом це зовсім інші підходи, ніж у роботі попередньої ВККС, і здатність працювати над помилками.

САП — коли довіра з’являється разом із незалежністю

Без міжнародних експертів:

• 2015 року під час формування Спеціалізованої антикорупційної прокуратури до комісії формально була залучена одна міжнародна експертка. Але вона не мала реального впливу. Тоді переміг Назар Холодницький, згодом викритий у зливі даних, тиску на суддів і свідків. Репутація САП тріщала по швах.

Із міжнародними експертами:

• У 2021–2022 роках саме міжнародні експерти забезпечили прозору та конкурентну процедуру, внаслідок якої переміг незалежний кандидат — Олександр Клименко. Під його керівництвом САП разом із НАБУ реалізували операцію щодо викриття на рекордному хабарі голови Верховного суду — епізод, який важко уявити за старої моделі. Завдяки роботі антикорупційних органів Вищий антикорупційний суд вже виніс сотні вироків. Тільки стосовно суддів станом на кінець 2024 року ВАКС виніс 40 вироків.

Варто зауважити, що призначення Клименка теж зустріло опір. Зокрема із ним зволікали через рішення ОАСК про скасування порядку конкурсу та дії українських членів конкурсної комісії, які під приводом відсутності допуску до держтаємниці та спецперевірки відмовлялися голосувати за переможця попри його найвищий бал і підтримку міжнародних експертів.

НАЗК: між політичним контролем і реальним наглядом

Без міжнародних експертів:

• 2015 року комісія з відбору першого складу Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) була повністю підконтрольна політичним елітам — це дало їм змогу «відфільтрувати» незалежних кандидатів іще на ранніх етапах відбору. У підсумку агентство очолили лояльні до влади особи, чия репутація викликала сумніви вже з перших місяців роботи.

Головним провалом став запуск системи електронного декларування. Через управлінську неспроможність і політичну залежність НАЗК фактично зірвало запуск одного з ключових антикорупційних інструментів.

Із міжнародними експертами:

• Після нового конкурсу в 2019–2020 роках НАЗК запустило повномасштабну перевірку декларацій, розробило алгоритм моніторингу стилю життя посадовців, аби оцінити, чи живуть держслужбовці відповідно до своїх задекларованих доходів. Цей процес продемонстрував чіткий контраст із попередньою версією НАЗК, яку було сформовано без міжнародного нагляду. А результати стали відчутними не лише для професійної спільноти, а й для суспільства загалом.

Якщо говорити про проблеми інституції, то вони, звісно, є. Детальний розбір зробило ZN.UA у матеріалі «Підсумки зовнішнього аудиту НАЗК: стратегічний провал інституції чи Новікова?». Одним із провалів журналісти називають відсутність реакції попереднього керівника Олександра Новікова та його команди на результати міжнародного аудиту Агентства. Також критики зазначають, що в якийсь момент НАЗК перестало проводити реальну антикорупційну експертизу законодавства.

Звісно, є питання і щодо мовчання нового керівника НАЗК Віктора Павлущика у ситуації зі спробою знищити незалежність антикорупційних органів. Та все-таки, якщо порівняти діяльність органу з періодом, коли відбір здійснювався без міжнародників, — різниця величезна.

Одразу формувалися за допомогою міжнародників

НАБУ

Із перших днів заснування органу конкурси на посади відбуваються за участю міжнародних експертів. У першому конкурсі на директора НАБУ взяли участь 176 кандидатів, а на 100 вакансій детективів подалися 2700 осіб.

У 2022–2023 роках відбувся конкурс на нового керівника НАБУ, який передбачав повноцінну участь міжнародних експертів.

Незважаючи на те, що після перемоги в конкурсі Семена Кривоноса у представників антикорупційної сфери та медіа були сумніви щодо правильності вибору насамперед міжнародних експертів, попри низку скандалів (зокрема зі зливами інформації на Банкову), директору НАБУ Кривоносу вдалося зберегти репутацію інституції, якій можна довіряти. У 2023–2024 роках НАБУ першим серед органів правопорядку України пройшло незалежний аудит, який підтвердив його ефективність, вказавши на недоліки, над якими ще треба працювати. Понад 1275 обвинувачених за 10 років; НАБУ та САП забезпечили передачу на потреби Сил оборони понад 2,5 млрд грн. Загальний економічний ефект від діяльності НАБУ та САП за 2021–2025 роки, як стверджують у самій інституції, становить 16,8 млрд грн. Але економічний ефект включає не тільки відшкодування державі фігурантами корупційних справ, а й кошти та майно, розкраданню яких вдалося запобігти, активи й кошти, передані на потреби ЗСУ за рішенням суду, конфісковане майно та стягнуті застави. Тут варто зазначити, що НАБУ та САП часто дорікають за низьку ефективність у поверненні коштів державі. Як, власне, й у відсутності вироків топпосадовцям.

Наявність політичної незалежності та запобіжників від владного впливу спричинила безпрецедентний для демократичної країни тиск — офіс президента й парламент менш як за добу протягнули закон про знищення цієї незалежності антикорупційних органів (НАБУ та САП). Цей крок вивів на протести тисячі українців, які утримувалися від мітингів під час війни раніше. До того ж поставив під загрозу євроінтеграційні процеси й отримання фінансової допомоги від західних партнерів.

Вищий антикорупційний суд (ВАКС) — золотий стандарт

Вищий антикорупційний суд став унікальним прикладом, коли участь міжнародних експертів повністю визначила його результат.

Це був перший відбір кадрів за участю іноземних експертів у судовій владі: шестеро з шістьох членів комісії — міжнародники. Стосовно відбору суддів претензій у громадськості практично не було. Певні застереження були щодо кількох осіб: порівняно з іншими органами, це — феномен.

Завдяки рішучій позиції міжнародників усіх кандидатів із сумнівною репутацією було відсіяно ще до фінального етапу. Комісія вперше працювала за принципом, коли міжнародні експерти мали право вето, що забезпечило повну непроникність політичного впливу.

Суд почав працювати 2019 року й за кілька років виніс понад 200 вироків, зокрема у справах щодо суддів. Він став прикладом того, як має працювати справжній судовий орган: незалежно, з довірою суспільства й реальними результатами.

Нещодавно ВАКС засудив до трьох років ув’язнення колишнього голову Державної судової адміністрації Олексія Сальникова. Екссуддя Дніпровського райсуду Києва Микола Чаус отримав 10 років ув’язнення з конфіскацією майна. 11 років ув’язнення з конфіскацією майна призначили колишньому судді Бабушкінського райсуду Дніпра Андрію Леонову. Апеляція залишила покарання без змін.

Досі на розгляді у ВАКС — справи про рекордний хабар у судовій сфері ексголови Верховного суду Князєва та про ймовірне створення злочинної організації й захоплення судової влади головою ліквідованого Окружного адміністративного суду міста Києва Павлом Вовком. Обидва вже втратили статус суддів через ці викриття.

Хоча й у цьому кейсі, звісно, є проблеми й питання. Наприклад, минулого тижня ВАКС відмовив прокурорам САП у задоволенні клопотання про відсторонення від посадових обов’язків голови Антимонопольного комітету України Павла Кириленка — він зараз є підозрюваним у розслідуванні НАБУ. Плюс суспільство чекає на вироки топкорупціонерам не тільки в судовій сфері, а й у вищій владі.

Вони ніколи не зазнавали впливу незалежних експертів

А ось кілька прикладів, як працюють інституції, у відборі до яких міжнародні експерти так і не взяли участі.

Верховний суд — без міжнародних експертів, але з хабарями й російськими паспортами

2016 року розпочався доволі бутафорський конкурс, унаслідок якого значна частина недоброчесних суддів попереднього Верховного суду обійняли посади в «новому» суді, а численні зауваження та вимоги громадськості було проігноровано. Керівниками кожного касаційного суду, як і інституції загалом, є керівники ліквідованих вищих спеціалізованих судів. Результат — судді з російськими паспортами, хабар голові Верховного суду Князєву в майже 3 млн дол. та абсолютно антиєвропейські рішення, які підривають судову реформу. Наразі близько 51% чинних суддів Верховного суду є недоброчесними або мають зауваження від громадськості. У справі Князєва слідство каже про участь у схемі ще низки суддів, імена яких не розкривають, але відомо, що вони й далі працюють у Верховному суді. Попри певний позитив на початку роботи ВС, старі еліти поступово закріпилися у Великій палаті, зокрема користуючись кейсом Князєва, і зараз видають одне за одним рішення на підтримку недоброчесних суддів, рятуючи їх від звільнення й блокуючи судову реформу.

Детальніше провали Верховного суду описані в проєкті «Верховний суд без масок: корупція, протидія реформам і російські паспорти».

ДБР — розслідування є, але проти кого?

Відбір керівника Державного бюро розслідувань (ДБР) 2017 року відбувався без жодного міжнародного нагляду. Переможець — Роман Труба — був результатом політичного компромісу, а не об’єктивної оцінки професійності чи доброчесності. Згодом він опинився в епіцентрі скандалу через витік аудіозаписів, які свідчили, що він причетний до незаконного закриття справ, ініційованих його ж Бюро.

2021 року — схожа ситуація. Тоді директором став Олексій Сухачов, який, за інформацією журналістів, отримав своє крісло завдяки зв’язкам із Олегом Татаровим та Андрієм Портновим.

Нині ДБР демонструє явні ознаки політичної залежності. 2025 року його працівники тиснули на членів ВККС серією обшуків одразу після призначення іспиту в межах кваліфікаційного оцінювання суддів Печерського, Шевченківського райсудів столиці та ОАСК. А в липні ще й провели обшуки в антикорупційного активіста Віталія Шабуніна без судового рішення. Ці дії прямо вказують на використання ДБР як інструмента політичного переслідування.

Міжнародні експерти в комісіях іще потрібні Україні

Чи є ідеальною діяльність органів, керівництво або членів яких обирали за участю міжнародних експертів? Ні, не є. Але чи їх удосконалення полягає в повній залежності від вертикалі влади? Аж ніяк.

Хибною логікою є повернути нереформованим органам чи політичним гравцям контроль над відбором керівників і членів оновлених судових та антикорупційних органів. Бо перші думають не про незалежну й ефективну роботу других, а про те, як підпорядкувати їх собі.

Як свідчить порівняння роботи інституцій у цьому тексті, міжнародні експерти в конкурсних комісіях — це найкращий інструмент для формування органів правопорядку, антикорупційних структур і судів.

Уже зараз у Євросоюзі зазначають: повернути міжнародних експертів до Конкурсної комісії ВККС і призначити чотирьох суддів до КСУ — подальші кроки, яких очікують від Києва. Такі вимоги озвучив речник Єврокомісії Гійом Мерсьє, привітавши рішення Києва щодо НАБУ та САП. Без виконання цих пунктів неможлива подальша євроінтеграція України, адже реформи ВККС і Конституційного суду були першими двома зобов’язаннями, які взяла на себе Україна, щоб отримати кандидатство в ЄС. Після вирішення питання щодо НАБУ та САП це — найважливіше, що мусить зробити Україна в напрямі верховенства права.

Перелік тих, хто виступає проти інструменту «міжнародники в комісіях», зрозумілий і логічний:

1. Владімір Путін. Іще за кілька днів до повномасштабного вторгнення в Україну він заявив, що «незалежного суду в Україні немає, а на прохання Заходу київська влада віддала представникам міжнародних організацій право переважного голосу у відборі до вищих судових органів». Звісно, це неабияк тригерить ворога. Бо там, де вони були, ми отримали незалежних прокурорів, чесних суддів і бодай шанс на довіру. І навпаки — якщо суддя корумпований, то можна дати хабаря й вивести з-під санкцій російський бізнес, який спрямовуватиме зароблені в Україні кошти на війну проти України.
2. Представники української влади, які поділяють думки Путіна. Так, наприклад тези Юлії Тимошенко практично повторюють слова російського диктатора — порівняння зробили в Центрі протидії корупції. Вона ж є й ініціаторкою подань щодо визнання неконституційною участі міжнародних експертів у комісіях з відбору до українських органів і судів. Не дивно, що такі політики воюють проти ефективного інструмента, який будує політичну незалежність для державних інституцій. Але це водночас пояснює, чому до КСУ не призначають суддів, відібраних на незалежному конкурсі.
3. Стара судова мафія, яка не хоче відпускати судові й антикорупційні органи в незалежне плавання. Бо це означає, що під слідством можуть опинитися найближчі до політичної верхівки особи, що не буде ручного ОАСК, який винесе будь-яке «потрібне» рішення.

Міжнародні експерти в конкурсних комісіях — це механізм, який на практиці довів дієвість у побудові хай недосконалих, але незалежних антикорупційних і судових інституцій. І нам іще далеко до фінішу в боротьбі з корупцією та очищенні судової влади.

Чи мають міжнародники працювати в комісіях постійно? Ні. Але зараз явно не час від них відмовлятися. Якщо прибрати цей інструмент, то не буде в Україні ні верховенства права, ні економіки, ні спроможності захищатися. Не буде й перемоги в довгостроковій перспективі.

Світлий прогноз для нашого майбутнього — виконати те, чого від нас вимагають європейські партнери та здоровий глузд.