Отбор для «своих»: что происходит, когда международных экспертов отодвигают от руля

Последние действия украинской власти формируют тревожный тренд: друг за другом исчезают или обесцениваются независимые институции и механизмы их формирования, в частности участие международных экспертов в отборах в ключевые органы правосудия и антикоррупционной системы. Яркий пример — попытка разрушить независимость Национального антикоррупционного бюро (НАБУ) и Специализированной антикоррупционной прокуратуры (САП). Предшествовала этому история с неназначением на должность руководителя Бюро экономической безопасности (БЭБ), отобранного комиссией при участии международных экспертов. И только реакция общества, и позиция европейских партнеров предотвратили худший сценарий. Прекрасно, что удалось восстановить независимость антикоррупционных органов. Впрочем, остается много подобных угроз в сферах, которые не так часто обсуждаются в обществе.

Одновременно с тем как депутаты Верховной Рады голосовали за демонтаж антикоррупционной реформы, в Высшем совете правосудия (ВСП), опираясь на действующий закон, сделали шаг, который может нанести удар по судебной реформе: начали формировать новую Конкурсную комиссию Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) — без международных экспертов. ВСП некоторое время оттягивал этот момент, но потом все же дал зеленый свет. Этот отложенный шаг точно можно назвать прогрессом, если сравнить с предшественниками, но, конечно, это не то, чего ожидала бы в лучшем случае общественность. Теперь есть риск, что приблизительно 2350 судей для всей страны будут избирать представители структур, которыми руководят друзья и ставленники должностных лиц времен Януковича.

Атака на комиссии с независимыми экспертами началась еще задолго до этих событий. Так, почти полгода президент и Верховная Рада не назначают судей на четыре вакансии в Конституционный суд. Кандидатов отобрала Совещательная группа экспертов, в состав которой вошли международные специалисты с преимущественным правом голоса. В КСУ сейчас минимальный кворум — 12 судей. Если никто не заболеет и не уйдет в отпуск, то заседание состоится, но для принятия решения нужно десять голосов. На сегодняшний день только трое судей в составе КСУ прошли через независимый конкурс, остальные — это часть политической команды Зеленского и наследие предыдущих политических эпох. При таком раскладе ожидать судьбоносных решений, которые могут противоречить воле Банковой, достаточно сложно.

Несмотря на позитивные сигналы от правительства о назначении руководителем БЭБ победителя независимого отбора, остается один основной вызов — защитить и сохранить участие международных экспертов в комиссиях. На сегодняшний день это единственный инструмент, дающий возможность строить независимые от политического влияния институции, — об этом рассказываем на конкретных примерах. (Забегая вперед: успехи — там, где были международники, провалы — когда «управились» сами.)

Конечно, каждая институция имеет свои недостатки и не является идеальной. Построение независимых институций — непростой путь: необходима постоянная поддержка и защита от атак, к тому же системы имеют способность деградировать, если за ними не следить. Что, к сожалению, произошло с некоторыми институциями. Но это не отрицает факт, что институции, сформированные при участии международных экспертов, а не через политическую лояльность, имеют на порядок больше шансов действовать независимо, принимать профессиональные решения и защищать общественный интерес даже в делах, где ранее это казалось невозможным.

Дальше о каждом из органов конкретнее.

ВРП до и после: кто остановил круговую поруку?

Без международных экспертов:

• В 2016–2017 годах Высший совет правосудия был сформирован по стандарту «судьи избирают судей». Без независимого надзора, без международных экспертов, без критического анализа добропорядочности кандидатов. Новых членов отбирали съезд судей, съезд адвокатов, конференции прокуроров и научных сотрудников, президент и Верховная Рада. Последствие — членами ВСП стали «доверенные» лица от власти с непрозрачными достатками, политически мотивированными решениями и неэтичным поведением.

Результаты работы такого органа — незаконные назначения судей на должности без их предварительного оценивания, покрывание судей скандального Окружного административного суда Киева (ОАСК), подозреваемых в совершении преступлений, давление на судей Высшего антикоррупционного суда (ВАКС), «отмазка» судей Майдана, легализация лжи в декларациях, двойные стандарты и еще многое другое.

С международными экспертами:

• Ситуация изменилась во время обновления ВСП в 2022–2023 годах. Это стало возможно благодаря международным экспертам, вошедшим в новый орган, — Этическому совету. Его задачей была проверка кандидатов на добропорядочность и «отфильтровывание» недобропорядочных. Не все проходило безоблачно — комиссия была сформирована из трех международников и трех судей, хоть и с решающим голосом независимых экспертов. Далее из списков, представленных Этическим советом, финальное решение принимали субъекты назначения (все те же, что и на конкурсе 2016–2017 годов).

Впервые в истории этот орган не боится увольнять недобропорядочных судей, среди которых — и печально известный глава ОАСК Павел Вовк, которого предыдущий ВСП не смог даже отстранить от должности. Десятки судей были уволены за последний год работы. Работу обновленного Высшего совета правосудия нельзя назвать идеальной: качество работы напрямую зависит от конкретных членов, среди которых есть как прогрессивные представители, так и оппоненты судебной реформы. Но если сравнить с предыдущим органом, эта версия все равно намного лучше.

ВККС — две комиссии, две реальности

Без международных экспертов:

• Комиссия, образованная в 2017 году, игнорировала негативные выводы Общественного совета добропорядочности (ОСД), оставляя на должностях судей с серьезными репутационными проблемами. Квалификационное оценивание проводилось в темпе бешеного принтера и для галочки: только 0,5% из почти 3000 судей утратили должности.

Провальным был конкурс, который провела Комиссия в Верховный суд, где почти все ключевые должности заняли представители старой системы. Из-за этого и ряда скандалов вокруг попыток главы ОАСК Павла Вовка повлиять на ВККС в 2019 году Верховная Рада прекратила полномочия того состава комиссии. Это был логичный ход с учетом того, что работа ВККС была фактически парализована. Закон предусматривал неотложную перезагрузку этого органа, но ее остановила судебная мафия и политические игры. В частности, срыв перезагрузки произошел из-за сопротивления ВСП, установившего правила конкурса, которые устраняли роль международных экспертов, и из-за решения КСУ, отменившего часть президентского закона. Международные организации отказались делегировать своих представителей, и первая попытка обновления комиссии провалилась.

Новый закон парламент принял только в июле 2021 года, уже с учетом участия международников с решающим голосом, но начало полномасштабной войны в феврале 2022-го снова остановило конкурс. К отбору членов ВККС вернулись только в 2023 году.

С международными экспертами:

• Новую комиссию сформировали летом 2023 года на открытом конкурсе при участии международных экспертов.

С первых шагов новый состав ВККС начал демонстрировать кардинально иные подходы, чем предшественники: слаженная работа с Общественным советом добропорядочности и утверждение общих индикаторов оценивания судей, подробное обоснование представлений об увольнении. Комиссия начала реальное оценивание судей, в частности проводит собеседования с судьями самых скандальных судов — Печерского, Шевченковского райсудов и ОАСК. По результатам квалифоценивания ВККС уже рекомендовала уволить 51 судью. Во время конкурса в апелляционные суды Комиссия усовершенствовала набор тестовых заданий, подробно исследует досье кандидатов во время собеседований и чаще всего соглашается с аргументами ОСД о недобропорядочности претендентов.

Конечно, были и проблемы: игнорирование плагиата в научных работах судей или систематического закрытия дел о нетрезвом вождении по срокам; кроме того, доступ к информации для членов ОСД наладили только в начале 2025 года, были вопросы к качеству отбора в местные суды и т.п. Впрочем, в целом это совсем другие подходы, чем в работе предыдущей ВККС, и способность работать над ошибками.

САП — когда доверие появляется вместе с независимостью

Без международных экспертов:

• В 2015 году во время формирования Специализированной антикоррупционной прокуратуры в комиссию формально был привлечен один международный эксперт. Но он не оказывал реального влияния. Тогда победил Назар Холодницкий, впоследствии разоблаченный в сливе данных, давлении на судей и свидетелей. Репутация САП трещала по швам.

С международными экспертами:

• В 2021–2022 годах именно международные эксперты обеспечили прозрачную и конкурентную процедуру, вследствие которой победил независимый кандидат — Александр Клименко. Под его руководством САП вместе с НАБУ реализовали операцию по изобличению на рекордной взятке главы Верховного суда — эпизод, который сложно представить при старой модели. Благодаря работе антикоррупционных органов, Высший антикоррупционный суд уже вынес сотни приговоров. Только в отношении судей по состоянию на конец 2024 года ВАКС вынес 40 приговоров.

Стоит отметить, что назначение Клименко тоже встретило сопротивление. В частности с ним медлили из-за решения ОАСК об отмене порядка конкурса и действий украинских членов конкурсной комиссии, которые под предлогом отсутствия допуска к гостайне и спецпроверке отказывались голосовать за победителя, несмотря на его самый высокий балл и поддержку международных экспертов.

НАПК: между политическим контролем и реальным надзором

Без международных экспертов:

• В 2015 году комиссия по отбору первого состава Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (НАПК) была полностью подконтрольна политическим элитам — это дало им возможность «отфильтровать» независимых кандидатов еще на ранних этапах отбора. В итоге агентство возглавили лояльные к власти лица, чья репутация вызвала сомнения уже с первых месяцев работы.

Главным провалом стал запуск системы электронного декларирования. Из-за управленческой невозможности и политической зависимости НАПК фактически сорвало запуск одного из ключевых антикоррупционных инструментов.

С международными экспертами:

• После нового конкурса в 2019–2020 годах НАПК запустило полномасштабную проверку деклараций, разработало алгоритм мониторинга стиля жизни чиновников, чтобы оценить, живут ли госслужащие согласно своим задекларированным доходам. Этот процесс продемонстрировал четкий контраст с предыдущей версией НАПК, которая была сформирована без международного надзора. А результаты стали ощутимы не только для профессионального сообщества, но и для общества в целом.

Если говорить о проблемах институции, то они, конечно, есть. Подробный разбор сделало ZN.UA в материале «Итоги внешнего аудита НАПК: стратегический провал институции или Новикова?». Одним из провалов журналисты называют отсутствие реакции предыдущего руководителя Александра Новикова и его команды на результаты международного аудита Агентства. Также критики отмечают, что в какой-то момент НАПК перестало проводить реальную антикоррупционную экспертизу законодательства.

Конечно, есть вопросы и о молчании нового руководителя НАПК Виктора Павлущика в ситуации с попыткой уничтожить независимость антикоррупционных органов. И все же, если сравнить деятельность органа с периодом, когда отбор проводился без международников, — разница огромна.

Сразу формировались с помощью международников

НАБУ

С первых дней учреждения органа конкурсы на должности проходят при участии международных экспертов. В первом конкурсе на директора НАБУ приняли участие 176 кандидатов, а на 100 вакансий детективов подались 2700 человек.

В 2022–2023 годах состоялся конкурс на нового руководителя НАБУ, предполагавший полноценное участие международных экспертов.

Несмотря на то, что после победы в конкурсе Семена Кривоноса у представителей антикоррупционной сферы и медиа были сомнения о правильности выбора в первую очередь международных экспертов, несмотря на ряд скандалов (в частности со сливами информации на Банковую), директору НАБУ Кривоносу удалось сохранить репутацию институции, которой можно доверять. В 2023–2024 годах НАБУ первым среди органов правопорядка Украины прошло независимый аудит, который подтвердил его эффективность, указав на недостатки, над которыми еще нужно работать. Более 1275 обвиняемых за 10 лет; НАБУ и САП обеспечили передачу на потребности Сил обороны свыше 2,5 млрд грн. Общий экономический эффект от деятельности НАБУ и САП за 2021–2025 годы, как утверждают в самой институции, составляет 16,8 млрд грн. Но экономический эффект включает не только возмещение государству фигурантами коррупционных дел, но и средства и имущество, разворовывание которых удалось предотвратить, активы и средства, переданные на потребности ВСУ по решению суда, конфискованное имущество и взысканные залоги. Здесь стоит отметить, что НАБУ и САП часто упрекают за низкую эффективность в возвращении средств государству. Как, собственно, и в отсутствии приговоров топ-чиновникам.

Наличие политической независимости и предохранителей от властного влияния вызвало беспрецедентное для демократической страны давление — офис президента и парламент меньше чем через сутки протянули закон об уничтожении этой независимости антикоррупционных органов (НАБУ и САП). Этот шаг вывел на протесты тысячи украинцев, воздерживавшихся от митингов во время войны ранее. К тому же поставил под угрозу евроинтеграционные процессы и получение финансовой помощи от западных партнеров.

ВАКС — золотой стандарт

Высший антикоррупционный суд стал уникальным примером, когда участие международных экспертов полностью определило его результат.

Это был первый отбор кадров при участии иностранных экспертов в судебной власти: шестеро из шести членов комиссии — международники. Что касается отбора судей — претензий у общественности практически не было. Определенные оговорки были в отношении нескольких человек: по сравнению с другими органами, это — феномен.

Благодаря решительной позиции международников, все кандидаты с сомнительной репутацией были отсеяны еще до финального этапа. Комиссия впервые работала по принципу, когда международные эксперты имели право вето, что обеспечило полное непроникновение политического влияния.

Суд начал работать в 2019 году и через несколько лет вынес более 200 приговоров, в частности в делах относительно судей. Он стал примером того, как должен работать настоящий судебный орган: независимо, с доверием общества и реальными результатами.

Недавно ВАКС приговорил к трем годам заключения бывшего главу Государственной судебной администрации Алексея Сальникова. Экс-судья Днепровского райсуда Киева Николай Чаус получил 10 лет заключения с конфискацией имущества. 11 лет заключения с конфискацией имущества назначили бывшему судье Бабушкинского райсуда Днепра Андрею Леонову. Апелляция оставила наказание без изменений.

До сих пор на рассмотрении в ВАКС — дела о рекордной взятке в судебной сфере экс-председателя Верховного суда Князева и о вероятном создании преступной организации и захвате судебной власти главой ликвидированного Окружного административного суда города Киева Павлом Вовком. Оба уже утратили статус судей из-за этих разоблачений.

Хотя и в этом кейсе, конечно, есть проблемы и вопросы. Например, на прошлой неделе ВАКС отказал прокурорам САП в удовлетворении ходатайства об отстранении от должностных обязанностей главы Антимонопольного комитета Украины Павла Кириленко — он сейчас подозреваемый в расследовании НАБУ. Плюс общество ждет приговоры топ-коррупционерам не только в судебной сфере, но и в высшей власти.

Они никогда не подвергались влиянию независимых экспертов

А вот несколько примеров, как работают институции, в отборе в которые международные эксперты так и не принимали участия.

Верховный суд — без международных экспертов, но со взятками и российскими паспортами

В 2016 году начался довольно бутафорский конкурс, вследствие которого значительная часть недобропорядочных судей предыдущего Верховного суда заняли должности в «новом» суде, а многочисленные замечания и требования общественности были проигнорированы. Руководителями каждого кассационного суда, как и институций в целом, являются руководители ликвидированных высших специализированных судов. Результат — судьи с российскими паспортами, взятка главе Верховного суда Князеву почти в 3 млн долл. и абсолютно антиевропейские решения, подрывающие судебную реформу. Сейчас около 51% действующих судей Верховного суда — недобропорядочны или имеют замечания от общественности. В деле Князева следствие говорит об участии в схеме еще ряда судей, имена которых не раскрывают, но известно, что они продолжают работать в Верховном суде. Несмотря на определенный позитив в начале работы ВС, старые элиты постепенно закрепились в Большой палате, в частности, пользуясь кейсом Князева, и сейчас выдают одно за другим решения в поддержку недобропорядочных судей, спасая их от увольнения и блокируя судебную реформу.

Подробнее провалы Верховного суда описаны в проекте «Верховный суд без масок: коррупция, противодействие реформам и российские паспорта».

ГБР — расследования есть, но против кого?

Отбор руководителя Государственного бюро расследований (ГБР) в 2017 году проходил без какого-либо международного надзора. Победитель — Роман Труба — был результатом политического компромисса, а не объективной оценки профессионализма или добропорядочности. Впоследствии он оказался в эпицентре скандала из-за утечки аудиозаписей, которые свидетельствовали, что он причастен к незаконному закрытию дел, инициированных его же Бюро.

В 2021 году — похожая ситуация. Тогда директором стал Алексей Сухачев, который, по информации журналистов, получил свое кресло благодаря связям с Олегом Татаровым и Андреем Портновым.

Сейчас ГБР демонстрирует явные признаки политической зависимости. В 2025 году его работники давили на членов ВККС серией обысков сразу после назначения экзамена в рамках квалификационного оценивания судей Печерского, Шевченковского райсудов столицы и ОАСК. А в июле еще и провели обыски у антикоррупционного активиста Виталия Шабунина без судебного решения. Эти действия прямо указывают на использование ГБР как инструмента политического преследования.

Международные эксперты в комиссиях еще нужны Украине

Идеальна ли деятельность органов, руководство или членов которых избирали при участии международных экспертов? Нет, не идеальна. Но заключается ли их усовершенствование в полной зависимости от вертикали власти? Отнюдь.

Ошибочной логикой является возвращение нереформированным органам или политическим игрокам контроля над отбором руководителей и членов обновленных судебных и антикоррупционных органов. Потому что первые думают не о независимой и эффективной работе вторых, а о том, как подчинить их себе.

Как свидетельствует сравнение работы институций в этом тексте, международные эксперты в конкурсных комиссиях — это лучший инструмент для формирования органов правопорядка, антикоррупционных структур и судов.

Уже сейчас в Евросоюзе отмечают: возвращение международных экспертов в Конкурсную комиссию ВККС и назначение четырех судей в КСУ — дальнейшие шаги, которых ждут от Киева. Такие требования озвучил представитель Еврокомиссии Гийом Мерсье, приветствовав решение Киева относительно НАБУ и САП. Без выполнения этих пунктов невозможна дальнейшая евроинтеграция Украины, ведь реформы ВККС и Конституционного суда были первыми двумя обязательствами, которые взяла на себя Украина, чтобы получить кандидатство в ЕС. После решения вопроса в отношении НАБУ и САП это — самое важное, что должна сделать Украина в направлении верховенства права.

Перечень тех, кто выступает против инструмента «международники в комиссиях», понятен и логичен:

1. Владимир Путин. Еще за несколько дней до полномасштабного вторжения в Украину он заявил, что «независимого суда в Украине нет, а по просьбе Запада киевская власть отдала представителям международных организаций право преобладающего голоса в отборе в высшие судебные органы». Конечно, это хорошо триггерит врага. Потому что там, где они были, мы получили независимых прокуроров, честных судей и хотя бы шанс на доверие. И наоборот — если судья коррумпирован, то можно дать взятку и вывести из-под санкций российский бизнес, который будет направлять заработанные в Украине средства на войну против Украины.
2. Представители украинской власти, которые разделяют мнение Путина. Так, например тезисы Юлии Тимошенко практически повторяют слова российского диктатора — сравнение сделали в Центре противодействия коррупции. Она же является и инициатором представлений о признании неконституционным участие международных экспертов в комиссиях по отбору в украинские органы и суды. Не удивительно, что такие политики воюют против эффективного инструмента, который строит политическую независимость для государственных институций. Но в то же время это объясняет, почему в КСУ не назначают судей, отобранных на независимом конкурсе.
3. Старая судебная мафия, которая не желает отпускать судебные и антикоррупционные органы в независимое плавание. Потому что это означает, что под следствием могут оказаться ближайшие к политической верхушке лица, что не будет ручного ОАСК, который вынесет любое «нужное» решение.

Международные эксперты в конкурсных комиссиях — это механизм, который на практике доказал действенность в построении пусть несовершенных, но независимых антикоррупционных и судебных институций. И нам еще далеко до финиша в борьбе с коррупцией и очисткой судебной власти.

Должны ли международники работать в комиссиях постоянно? Нет. Но сейчас явно не время от них отказываться. Если убрать этот инструмент, то не будет в Украине ни верховенства права, ни экономики, ни возможности защищаться. Не будет и победы в долгосрочной перспективе.

Светлый прогноз для нашего будущего — выполнить то, что от нас требуют европейские партнеры и здравый смысл.