Реформы и фасад: двойные стандарты органов правопорядка в контексте евроинтеграции

Украинская система правопорядка напоминает оруэлловское «двойное мышление» (double-thinking) — она существует в двух параллельных измерениях. Одно — внутреннее, где гражданам демонстрируют «сильную руку», которая держит под контролем порядок в военное время, расправляется с «вражескими агентами» и коррупционными схемами. Другое — напоказ для международных партнеров, где эти же органы правопорядка являются образцовыми реформаторами, которые выполняют обязательства по вступлению в ЕС и активно внедряют европейские стандарты.

На самом деле мы наблюдаем жесткое противостояние между органами в системе правопорядка и правосудия, значительное влияние на которые оказывает президент, — Офисом генпрокурора, Службой безопасности Украины (СБУ), Государственным бюро расследований (ГБР), Бюро экономической безопасности (БЭБ) и независимыми антикоррупционными органами, созданными при поддержке (а часто под давлением) международных партнеров. Вместе с тем Евросоюз ожидает, что успешный опыт построения новых институций Национального антикоррупционного бюро (НАБУ) и Специализированной антикоррупционной прокуратуры (САП) распространится на всю систему, в частности через открытые конкурсы на руководящие должности и аудиты.

Все очевиднее становится пропасть между задекларированными обязательствами власти и реальностью, в которой живет страна, где система правопорядка еще далека от того, чтобы граждане признавали ее эффективной и справедливой, а не инструментом в руках власти.

Разбираем, как долго такая стратегия может оправдывать себя и не идет ли речь о развороте задекларированной государственной политики, ориентированной на Европу, в обратную сторону.

Две стороны одной реформы

За фасадом евроинтеграционного прогресса прячется «старая гвардия» органов правопорядка. Многие руководители полиции успешно пережили аттестацию в 2015–2016 годах, а в новые органы — ГБР, БЭБ — пришли те же кадры с институционной памятью прежних времен. Они до сих пор часто действуют по постсоветским принципам, где приоритетом является лояльность и контроль. На уровне типичных производств (краж, грабежей, телесных повреждений) воспроизводятся старые практики незаконных действий, сокрытие заявлений от учета, убеждение пострадавших в том, что «они сами виноваты», и т.п. А на уровне резонансных производств — еще хуже, везде заметны аргументы политической целесообразности.

Медиа и общественность часто указывают на то, что за блокированием реформы системы правопорядка, невыгодной власти, стоит заместитель руководителя офиса президента Олег Татаров. По информации журналистов-расследователей, именно он выстроил «силовую вертикаль», которая влияет на ключевые органы правопорядка, блокирует судебную реформу, назначает на руководящие должности кадры, связанные с ним, и т.п.

В то же время представители органов правопорядка в частных беседах говорят, что влияние Татарова преувеличено. Иногда желание объяснить все проблемы одной фамилией является откровенным редукционизмом, который не объясняет ничего, лишь создает ошибочное представление, что достаточно заменить одного человека на должности — и все будет иначе. Система так не работает. На самом деле здесь важна исключительно функция, которую должен качественно выполнять поставленный человек. А Татаров это, или кто-то с другой фамилией — не так важно. Людей, способных оказывать такие «услуги» президенту, на самом деле достаточно. Поэтому вопрос, скорее, в самих подходах и, как часто говорят, ценностях. Бороться нужно с желанием контролировать независимые институции и ветви власти, которое в период военного положения все больше приобретает рискованные для демократии формы.

Так, Служба безопасности Украины все чаще использует нарратив «российского следа» как инструмент давления на оппонентов. Но, к сожалению, не только в случаях, где действительно есть неопровержимые факты причастности лица к государству-агрессору. Это, конечно, вызывает вопрос о политической заангажированности, но и критиковать за такие действия неудобно. Ведь во время войны СБУ выполняет сверхважную работу — уничтожает врага и активно противодействует коллаборантам и госизменникам. Впрочем, СБУ — это в первую очередь контрразведывательный орган, и чем больше он будет иметь полномочий, тем вероятнее, что «правая рука не будет знать, что делает левая».

Параллельно эти же структуры и люди на международных встречах уверяют партнеров в своей преданности реформам, демонстрируют презентации пилотных проектов, говорят о внедрении стандартов ЕС и готовности к изменениям.

Прогресс или регресс

На уровне государственной политики, прежде всего Дорожной карты по вопросам верховенства права, Украина начала развивать следующую систему. В Нацполиции руководителя будут назначать по результату конкурса (сейчас — без). Руководящие кадры в органах правопорядка — также по обязательному конкурсу (сейчас — не везде). Планируют усовершенствовать систему внутреннего контроля, утвердить типовые этические кодексы, внедрить систему оценивания и периодический аудит. Наконец, должны принять закон об органах правопорядка, который определит перечень этих органов и унифицирует их статус. Офис генпрокурора, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции активно над этим работают. Это евроинтеграционная реальность.

Параллельно есть внутриполитическая реальность:

• ГБР тиражирует практику неотложных обысков без решения суда. Адвокаты постоянно жалуются на работу этого органа, а реальный пример неэффективной работы ГБР — военные преступления. В этих делах проблемы только растут — от самовольного оставления части (СОЧ) до коррупции в армии, что негативно влияет на обороноспособность страны.
• СБУ использует «связи с Россией» для давления на независимые органы, а правозащитники и научные сотрудники критикуют негативные практики преследования за коллаборационную деятельность пенсионеров, поставивших лайки в «Одноклассниках» (ради показателей эффективности).
• Нацполиция пытается переписать законопроект о конкурсах (сейчас его рассматривает правительство) таким образом, чтобы сделать европейские планы формальностью.
• Отменяют прозрачные конкурсы в прокуратуры областного уровня и Офис генпрокурора, что фактически открывает двери к ручному отбору. Президентский закон отменил не все вредные изменения от 22 июля 2025 года. Получается прокуратура для «своих».

Пропасть в системе правопорядка

Как следствие, усиливается оппозиция «новые-старые» органы правопорядка. Она существовала и раньше, но сводилась чаще всего к материальному критерию — детективы «элитного» НАБУ всегда получали более высокие заработные платы, а их гарантированный размер государство защищало лучше, чем судейское вознаграждение. Поэтому им, похоже, завидовали, но понимали, что в Бюро нужно пройти независимый конкурс и выдержать значительную конкуренцию, потому что количество мест — меньше трех сотен на всю страну. Сейчас же эта зависть превратилась в пропасть — НАБУ и САП утратили поддержку власти внутри государства из-за своей слишком активной позиции.

«Старые органы» — Нацпол, ГБР, БЭБ, СБУ — поддерживает власть внутри, а «новые» — НАБУ и САП — поддерживает гражданское общество и европейские партнеры. Предложение первых — ликвидировать вторых. Кажется, мы были близки к этому 22 июля 2025 года, ведь ограничение процессуальной независимости путем усиления роли генпрокурора — это лишь первый шаг. Фактически антикоррупционные органы — НАБУ и САП — стали бы такими же, как и «старые», а любые реформы в отношении меритократических принципов назначения на должности или аудита результатов деятельности можно было бы саботировать.

Украина выбралась из этой пропасти или, скорее, предотвратила полное попадание в нее. Но «осадок остался» — такая неискренность подрывает доверие к реформам, а это замечают и международные партнеры, в частности ЕС. Впрочем, они до сих пор не видят «двойного мышления» в действиях украинской власти. Публично вопрос о серьезности намерений по евроинтеграционным реформам президенту не задают, поскольку его авторитет в мире огромен. Сейчас ЕС пытается балансировать между всесторонней поддержкой Украины и пониманием проблем внутренней политики, в частности «списыванием» их на войну, и это не может продолжаться постоянно.

Европейская рамка — повторить успех антикоррупционных органов

Ключевые требования для вступления Украины в ЕС в сфере правопорядка содержатся в двух разделах — 23 («Верховенство права») и 24 («Юстиция, свобода и безопасность»). Они задают довольно широкие рамки, но не всегда предлагают четкие показатели для измерения успеха. Чаще всего по объективным причинам, потому что крайне сложно измерить, стало ли у вас больше верховенства права и/или коррупции, или меньше. Это дает возможность правительствам маневрировать: обещать изменения, но вместе с тем одобрять шаги в противоположном направлении. По крайней мере сейчас, когда большинство обязательств состоит в разработке и принятии законопроектов, а сроки еще не исчерпаны. Рабочие группы созданы, законопроекты разрабатывают, но об их качестве говорить рано.

В 2024 году Украина прошла скрининг, что сделало нашу евроинтеграционную рамку как никогда четкой, правительственная Дорожная карта по вопросам верховенства права — подтверждение тому. Но такая тактика заведет нас в тупик, когда придется показывать результаты своих амбициозных планов в 2026 году.

Раздел 24 «Юстиция, свобода и безопасность» полностью посвящен борьбе с серьезной преступностью (оргпреступность, наркопреступления, терроризм, киберпреступления и т.п.). Точнее, способности украинских органов правопорядка контролировать эти преступления на достаточно безопасном уровне. То есть ЕС интересует не столько то, какой орган за какие виды преступлений у нас отвечает, как то, насколько эти органы способны и умеют пользоваться европейскими инструментами прогнозирования преступности, стратегического планирования, приоритизации и т.п.

Для европейских партнеров важно не только формальное существование органов системы правопорядка, но и их реальная способность бороться с серьезной преступностью, интегрированность в европейские аналитические и планировочные инструменты, а также независимость от политического влияния. Именно этого часто не хватает, особенно «старым» органам — Нацполиции, СБУ, Офису генпрокурора. А иногда и «новым», ведь ГБР недаром пытается остаться «в орбите» президента, а не исполнительной власти.

Вместе с тем ЕС увидели, что отдельные органы — НАБУ и САП — благодаря автономности действительно показали результаты. И потому появились рекомендации о «перезагрузке БЭБ и ГБР» (рекомендация от января 2025 года, пока непубличная). Их суть не только в том, чтобы избрать нового директора на конкурсе с решающим голосом членов комиссии от международных организаций. Несмотря на это, украинская власть уже давно активно продвигает идею отказа от помощи международных экспертов в конкурсных комиссиях. Мотивируют это тем, что активно реформированная Украина уже способна самостоятельно справиться с этой задачей. Как это может происходить на практике, украинцы видели на примере конкурса на должность директора БЭБ, где только позиция международных экспертов дала возможность провести его прозрачно. Как правительство «было готово справиться самостоятельно», нарушая закон и не назначая директором победителя Александра Цивинского, — тоже увидели. И какую роль в этом сыграло письмо СБУ, что не является основанием для отказа в назначении, а тем более уже было учтено комиссией во время конкурса, — запомнили.

В дальнейшем также необходима кадровая очистка этих органов (аттестации), конкурсы на руководящие должности, усиление детективов и т.п. И, конечно, внедрение реальных инструментов контроля — например периодического аудита деятельности, вследствие которого руководитель может утратить должность, а работа органа может быть существенно откорректирована извне — правительством и парламентом.

…Успех антикоррупционных органов вполне можно масштабировать на все органы правопорядка. Если же продолжать идти путем «двойного мышления», то в скором времени отсутствие прогресса станет заметным. И это может помешать евроинтеграции всей страны, потому что верховенство права — принципиальная вещь. Иначе риск остаться в ловушке «сильной руки» и невыполненных обещаний является не гипотетическим, а вполне реальным.