Чому українська система правопорядку існує у двох паралельних вимірах

Українська система правопорядку нагадує орвеллівське «подвійне мислення» (double-thinking) — вона існує у двох паралельних вимірах. Один — внутрішній, де громадянам демонструють «сильну руку», яка тримає під контролем порядок у воєнний час, розправляється з «ворожими агентами» та корупційними схемами. Інший — напоказ для міжнародних партнерів, де ці ж органи правопорядку є зразковими реформаторами, які виконують зобов’язання щодо вступу до ЄС і активно впроваджують європейські стандарти.

Насправді ж ми спостерігаємо жорстке протистояння між органами в системі правопорядку та правосуддя, значний вплив на які має президент, — Офісом генпрокурора, Службою безпеки України (СБУ), Державним бюро розслідувань (ДБР), Бюро економічної безпеки (БЕБ) і незалежними антикорупційними органами, створеними за підтримки (а часто під тиском) міжнародних партнерів. Водночас Євросоюз очікує, що успішний досвід побудови нових інституцій Національного антикорупційного бюро (НАБУ) та Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) пошириться на всю систему, зокрема через відкриті конкурси на керівні посади й аудити.

Все очевиднішою стає прірва між декларованими зобов’язаннями влади та реальністю, в якій живе країна. Де система правопорядку ще далека від того, щоб громадяни визнавали її ефективною та справедливою, а не інструментом у руках влади.

Розбираємо, як довго така стратегія може виправдовувати себе й чи не йдеться про розворот задекларованої державної політики, орієнтованої на Європу, у протилежний бік.

Дві сторони однієї реформи

За фасадом євроінтеграційного прогресу ховається «стара гвардія» органів правопорядку. Чимало керівників поліції успішно пережили атестацію в 2015–2016 роках, а до нових органів — ДБР, БЕБ — прийшли ті самі кадри з інституційною пам’яттю попередніх часів. Вони досі часто діють за пострадянськими принципами, де пріоритетом є лояльність і контроль. На рівні типових проваджень (крадіжок, грабежів, тілесних ушкоджень) відтворюються старі практики незаконних дій, приховування заяв від обліку, переконання потерпілих у тому, що «вони самі винні», тощо. А на рівні резонансних проваджень — іще гірше, всюди помітні аргументи політичної доцільності.

Медіа та громадськість часто вказують на те, що за блокуванням реформи системи правопорядку, невигідної владі, стоїть заступник керівника офісу президента Олег Татаров. За інформацією журналістів-розслідувачів, саме він вибудував «силову вертикаль», яка впливає на ключові органи правопорядку, блокує судову реформу, призначає на керівні посади кадри, повʼязані з ним, тощо.

Натомість представники органів правопорядку в приватних розмовах кажуть, що вплив Татарова перебільшений. Часом бажання пояснити всі проблеми одним прізвищем є відвертим редукціонізмом, який не пояснює нічого, лише створює хибне уявлення, що достатньо змінити одну людину на посаді — й усе буде інакше.

Система так не працює. Насправді тут важлива виключно функція, яку має якісно виконувати поставлена людина. А чи Татаров це, чи хтось із іншим прізвищем — не так важливо. Людей, здатних надавати такі «послуги» президенту, насправді достатньо. Тому питання радше в самих підходах та, як часто кажуть, цінностях. Боротися треба з бажанням контролювати незалежні інституції та гілки влади, яке в період воєнного стану дедалі більше набуває ризикованих для демократії форм.

Так, Служба безпеки України все частіше використовує наратив «російського сліду» як інструмент тиску на опонентів. І, на жаль, не лише у випадках, де справді є неспростовні факти причетності особи до держави-агресора. Це, звісно, викликає запитання про політичну заангажованість, однак і критикувати за такі дії незручно. Адже під час війни СБУ виконує надважливу роботу — нищить ворога й активно протидіє колаборантам і держзрадникам. Утім, СБУ — це насамперед контррозвідувальний орган, і що більше він матиме повноважень, то ймовірніше, що «права рука не знатиме, що робить ліва».

Паралельно ці ж структури й люди на міжнародних зустрічах запевняють партнерів у своїй відданості реформам, демонструють презентації пілотних проєктів, кажуть про впровадження стандартів ЄС і готовність до змін.

Прогрес чи регрес

На рівні державної політики, насамперед Дорожньої карти з питань верховенства права, Україна почала розбудовувати таку систему. В Нацполіції керівника призначатимуть за результатом конкурсу (нині — без). Керівні кадри в органах правопорядку — також за обов’язковим конкурсом (нині — не всюди).

Планують удосконалити систему внутрішнього контролю, затвердити типові етичні кодекси, впровадити систему оцінювання та періодичний аудит. Врешті, мають ухвалити закон про органи правопорядку, який визначить перелік цих органів і уніфікує їхній статус. Офіс генпрокурора, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство юстиції активно над цим працюють. Це євроінтеграційна реальність.

Паралельно є внутрішньополітична реальність:

ДБР тиражує практику невідкладних обшуків без рішення суду. Адвокати постійно нарікають на роботу цього органу, а реальний приклад неефективної роботи ДБР — військові злочини. У цих справах проблеми лише зростають — від самовільного залишення частини (СЗЧ) до корупції в армії, що негативно впливає на обороноздатність країни.
СБУ використовує «зв’язки з Росією» для тиску на незалежні органи, а правозахисники й науковці критикують негативні практики переслідування за колабораційну діяльність пенсіонерів, які поставили вподобайки в «Однокласниках» (заради показників ефективності).
Нацполіція намагається переписати законопроєкт про конкурси (наразі його розглядає уряд) у такий спосіб, аби зробити європейські плани формальністю.
Скасовують прозорі конкурси до прокуратур обласного рівня й Офісу генпрокурора, що фактично відчиняє двері до ручного добору. Президентський закон скасував не всі шкідливі зміни від 22 липня 2025 року. Виходить прокуратура для «своїх».

Прірва в системі правопорядку

Як наслідок, посилюється опозиція «нові-старі» органи правопорядку. Вона існувала й раніше, але зводилася здебільшого до матеріального критерію — детективи «елітного» НАБУ завжди отримували вищі заробітні плати, а їх гарантований розмір держава захищала краще, ніж суддівську винагороду. Тож їм, схоже, заздрили, але розуміли, що до Бюро треба пройти незалежний конкурс і витримати значну конкуренцію, бо кількість місць — менш як три сотні на всю країну. Нині ж ця заздрість перетворилася на прірву — НАБУ та САП втратили підтримку влади всередині держави через свою занадто активну позицію.

«Старі органи» — Нацпол, ДБР, БЕБ, СБУ, які підтримує влада всередині, а «нові» — НАБУ та САП — підтримує громадянське суспільство та європейські партнери. Пропозиція перших — ліквідувати других. Здається, ми були близькі до цього 22 липня 2025 року, адже обмеження процесуальної незалежності шляхом посилення ролі генпрокурора — це лише перший крок. Фактично антикорупційні органи — НАБУ і САП — стали б такими ж, як і «старі», а будь-які реформи щодо меритократичних засад призначення на посади чи аудиту результатів діяльності можна було б саботувати.

Україна вибралася з цієї прірви чи радше запобігла повному потраплянню до неї. Але «осад залишився» — така нещирість підриває довіру до реформ, а це помічають і міжнародні партнери, зокрема ЄС. Утім, вони й досі не бачать «подвійного мислення» в діях української влади. Публічно запитання про серйозність намірів щодо євроінтеграційних реформ президенту не ставлять, бо його авторитет у світі величезний. Наразі ЄС намагається балансувати між усебічною підтримкою України та розумінням проблем внутрішньої політики, зокрема «списуванням» їх на війну, та це не може тривати постійно.

Європейська рамка — повторити успіх антикорупційних органів

Ключові вимоги для вступу України до ЄС у сфері правопорядку містяться у двох розділах — 23 («Верховенство права») та 24 («Юстиція, свобода і безпека»). Вони задають досить широкі рамки, але не завжди пропонують чіткі показники для вимірювання успіху. Здебільшого з об’єктивних причин, бо вкрай складно виміряти, чи стало у вас більше верховенства права та/або корупції, чи менше.

Це дає змогу урядам маневрувати: обіцяти зміни, але водночас ухвалювати кроки у протилежному напрямку. Принаймні зараз, коли більшість зобов’язань полягає в розробленні й ухваленні законопроєктів, а строки ще не вичерпано. Робочі групи створено, законопроєкти розробляють, але про їх якість говорити зарано.2

024 року Україна пройшла скринінг, що зробило нашу євроінтеграційну рамку як ніколи чіткою, урядова Дорожня карта з питань верховенства права є підтвердженням цього. Однак така тактика заведе нас у глухий кут, коли доведеться показувати результати своїх амбітних планів 2026 року.

Розділ 24 «Юстиція, свобода і безпека» повністю присвячений боротьбі із серйозною злочинністю (оргзлочинність, наркозлочини, тероризм, кіберзлочини тощо). Точніше, спроможності українських органів правопорядку контролювати ці злочини на відносно безпечному рівні. Тобто ЄС цікавить не так те, який орган за які види злочинів в нас відповідає, як те, наскільки ці органи спроможні та вміють користуватися європейськими інструментами прогнозування злочинності, стратегічного планування, пріоритизації тощо.

Для європейських партнерів важливим є не лише формальне існування органів системи правопорядку, а й їхня реальна здатність боротись із серйозною злочинністю, інтегрованість у європейські аналітичні та планувальні інструменти, а також незалежність від політичного впливу. Саме цього часто бракує, особливо «старим» органам — Нацполіції, СБУ, Офісу генпрокурора. А подекуди й «новим», адже ДБР недарма намагається залишитися «в орбіті» президента, а не виконавчої влади.

Водночас ЄС побачили, що окремі органи — НАБУ та САП — завдяки автономності справді показали результати. І тому з’явилися рекомендації щодо «перезавантаження БЕБ і ДБР» (рекомендація від січня 2025 року, наразі непублічна). Їх суть не лише в тому, щоб обрати нового директора на конкурсі з вирішальним голосом членів комісії від міжнародних організацій. Попри це українська влада вже давно активно просуває ідею відмови від допомоги міжнародних експертів у конкурсних комісіях.

Мотивують це тим, що активно реформована Україна вже здатна самостійно впоратися з цим завданням. Як це може відбуватися на практиці, українці бачили на прикладі конкурсу на посаду директора БЕБ, де лише позиція міжнародних експертів дала змогу провести його прозоро. Як уряд «був готовий упоратися самостійно», порушуючи закон і не призначаючи директором переможця Олександра Цивінського, — також побачили. І яку роль у цьому відіграв лист СБУ, що не є підставою для відмови в призначенні, а тим паче вже був врахований комісією під час конкурсу, — запам’ятали.

Надалі також необхідне кадрове очищення цих органів (атестації), конкурси на керівні посади, посилення детективів тощо. І, звісно, впровадження реальних інструментів контролю — наприклад, періодичного аудиту діяльності, внаслідок якого керівник може втратити посаду, а робота органа може бути суттєво відкоригована ззовні — урядом і парламентом.

…Успіх антикорупційних органів цілком можна масштабувати на всі органи правопорядку. Якщо ж і далі йти шляхом «подвійного мислення», то незабаром відсутність прогресу стане помітною. І це може завадити євроінтеграції всієї країни, бо верховенство права — засаднича річ. Інакше ризик залишитися в пастці «сильної руки» та невиконаних обіцянок є не гіпотетичним, а цілком реальним.

Автор: Євген Крапивін, Керівник напряму «Правопорядок» Лабораторії законодавчих ініціатив