Переговори з Путіним неможливі? Що диктує указ Зеленського трирічної давнини

Після нещодавнього візиту європейських лідерів та українського президента до Вашингтона господар Білого дому Дональд Трамп оголосив про підготовку зустрічі Володимира Зеленського з Путіним. Згодом Зеленський вкотре підтвердив свою готовність до контакту з російським диктатором. «Я одразу відреагував на двосторонню зустріч. Ми готові», – наголосив глава держави на закритій зустрічі із журналістами, на якій був присутній «Главком». 

Щоправда, поки конкретної домовленості про місце, час та навіть сам потенційний факт зустрічі тет-а-тет немає.

Водночас глава Міністерства закордонних справ РФ Сергій Лавров заявив, що російська сторона буцімто теж готова до перемовин з Україною і, зокрема, до переговорів Зеленського з Путіним, але для російської сторони все ще є «камені спотикання». Один із таких, за словами Лаврова, – те, що український лідер «досі не скасував свій указ трирічної давності, яким прямо забороняється вести переговори» з президентом РФ. Йдеться про указ Зеленського № 679 від 30 вересня 2022 року, яким вводиться в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України «констатувати неможливість проведення переговорів з президентом Російської Федерації В. Путіним». Контроль за виконанням рішення покладено на секретаря РНБО.

Чи є цей указ, виданий майже три роки тому, перешкодою майбутнім потенційним переговорам між Зеленським і Путіним та чим він може обернутися для України зараз – у матеріалі «Главкома».

Гра з термінами

Диявол криється в деталях, або в нашому випадку – у термінах. Окремі співрозмовники «Главкома» трактують рішення РНБО геть не так категорично, як Лавров. Дипломат і колишній народний депутат Роман Безсмертний вважає: «Констатувати неможливість», «заборонити», «утриматись», «зупинити» та інші мають різний зміст і правові наслідки. Констатувати неможливість означає визнати причини, створені кимось, що створило умови, які є нездоланними. Термін не забороняє, він лише вказує на необхідність усунення причин неможливості».

Ексзаступник глави Офісу президента, заступник міністра юстиції у 2014 році та колишній генеральний прокурор Руслан Рябошапка теж розглядає згаданий указ лише як констатацію відсутності на час його прийняття умов для проведення переговорів з Путіним.

Твердження «констатувати неможливість проведення переговорів» і «заборонити проведення переговорів» – фундаментально різні з юридичної точки зору, наголошує адвокат Дмитро Бузанов.

«Констатувати неможливість» – це декларативна заява про факт (стан справ на певний момент), яка не створює юридичних зобов'язань чи заборон. Вона подібна до пресрелізу чи політичної позиції, але не має імперативного характеру (тобто не наказує чи не забороняє дії). Натомість «заборона» – це нормативна норма, яка встановлює обмеження, санкції чи відповідальність за порушення, і вимагає чіткого формулювання (наприклад, «забороняється» чи «не допускається»). У рішенні РНБО використано саме констатацію, що не тягне за собою юридичних наслідків для суб'єктів (наприклад, президента чи уряду). У медіа це часто інтерпретується помилково як заборона, але в судовому чи адміністративному процесі така норма буде визнана лише як фіксація факту, а не як регуляторна заборона», – пояснив юрист у коментарі «Главкому».

За словами Бузанова, указ і рішення РНБО не можна тлумачити як вічну чи довічну норму. «Текст документа не містить часових обмежень (наприклад, слів на кшталт «довічно» чи «на невизначений термін»), а контекст – це відповідь на конкретну подію (спробу РФ анексувати території). За принципами юридичного тлумачення (стаття 8 Конституції України про верховенство права), норми підзаконних актів інтерпретуються в контексті їх прийняття. Якщо обставини змінюються (наприклад, через відновлення територіальної цілісності чи зміну геополітичної ситуації), констатація «неможливості» втрачає актуальність автоматично. Це підтверджується правовою доктриною, де відсутність часових рамок не означає вічності, а радше прив'язку до фактичних умов на момент прийняття», – уточнив адвокат.

До слова, на одному з пресбрифінгів Зеленський публічно роз’яснив: три роки тому деякі люди в Україні почали передавати йому ультиматуми від Росії, і тому, щоб уникнути сепаратизму, було прийнято указ.

«Люди пана Медведчука (Віктор Медведчук, – «Главком»), Новинський (Вадим Новинський, – «Главком»), особисто… представляли інтереси Путіна, говорячи напряму зі мною телефоном у найскладніший момент, коли ми були у блокаді (з 24 лютого до 2 квітня 2022 року на території Київщини тривали бої, – «Главком»). Говорили про те, як треба здавати Україну, як і куди мені треба бігти, інакше мене не буде, моєї сім'ї тощо. Таких ультиматумів було дуже багато, коли хтось представляв інтереси Росії, а саме Путіна, і давав відповідні сигнали», – сказав президент.

Український лідер пояснив, що рішенням РНБО він підкреслив те, що й так прописано у Конституції.

«Саме я можу виконувати цю місію і ніхто, окрім мене, не може вести перемовини щодо суверенітету, територіальної цілісності України, нашого курсу з лідером Росії та інших країн… Тому наратив, що я повинен щось там (указ, – «Главком») скасувати, – це наратив виключно РФ. Я собі не можу і нічого не забороняв», – наголосив Володимир Зеленський.

Що каже Конституція

Колишній заступник голови Центральної виборчої комісії та експерт-конституціоналіст Андрій Магера наголосив, що жоден акт, зокрема, указ президента, і навіть жоден закон України не можуть обмежувати конституційних повноважень президента.

«Відповідно до статті 102 Конституції України, на президента покладений певний функціонал. Він не просто глава держави, він також представляє Україну у відносинах з іншими державами, тобто він є уповноважений представник нашої держави. І на виконання цих функцій, викладених у ст. 102 Конституції, зокрема, є 3, 4 і 5 пункти статті 106 Конституції, де зазначено конкретні повноваження президента України: визнавати іноземні держави, призначати і відкликати послів та інших дипломатичних представників України в інших державах і при міжнародних організаціях, вести переговори й укладати міжнародні договори... Тобто все зводиться до того, що жоден закон, жоден акт, в тому числі акт президента не може обмежувати повноваження глави держави», – підкреслив фахівець.

За  словами Магери, указ ніяк не впливає на можливість проведення переговорів між Зеленським і Путіним з юридичної точки зору. Андрій Магера нагадав, що, згідно зі статею 8 Основного Закону, норми Конституції України є нормами прямої дії, а отже – застосовуються поза волею чи бажанням інших державних органів і незалежно від наявності різних документів.

«Наскільки указ може поширюватися на інших посадових осіб, наприклад, на міністра закордонних справ, на прем’єр-міністра, на глав дипломатичних представництв України за кордоном – це цікаве питання. Проте і на прем’єра, і на міністра закордонних справ поширюється Віденська конвенція 1969 року про право міжнародних договорів. Узагалі ці три посадові особи – президент, прем’єр-міністр і міністр закордонних справ – мають право представляти державу в міжнародних відносинах без будь-якого спеціального повноваження, за замовчуванням. Чи може це поширюватися, наприклад, на послів? Справа в тому, що на них діє Закон про дипломатичну службу України. Звісно, що президент здійснює зовнішньополітичну діяльність на засадах, визначених законом України. Проте повноваження послів теж визначені Законом про дипломатичну службу», – пояснив ексзаступник голови ЦВК.

Адвокат Дмитро Бузанов уточнив: заборонити президентові України вести переговори з Росією можна лише змінивши Конституцію.

Чи треба скасувати указ

Попри те, що вищезгаданий указ президента не породжує юридичних наслідків, його все-таки варто було б скасувати, оскільки він створює поживний ґрунт для різних проросійських провокацій та дезінформації, вважає Андрій Магера. «На інформаційному фронті, на жаль, треба визнати, Україна дала пас своєму ворогові. Тому, на мою думку, цей указ треба визнати таким, що втратив чинність і в майбутньому не видавати подібні документи», – зазначив він.

У бесіді з «Главкомом» засновник і голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко назвав суперечливий указ безпрецедентним кроком на стику права і політики. «Якщо дивитися на це суто з правової точки зору, то указ, виданий президентом за рішенням РНБО, так само міг би бути скасований, якщо інакше склалися умови. Тобто РНБО так само може прийняти рішення, що треба скасовувати це обмеження на переговори у зв'язку зі зміною ситуації. Президент міг би підписати указ про скасування попереднього рішення», – зазначив правник.

На  думку Коліушка, указ трирічної давнини є фактично не юридичним, а політичним кроком: «Мені здається, складно пояснити, в чому нинішня ситуація змінилася, чому тоді (у 2022 році – «Главком») Путін був неприйнятою фігурою для переговорів, а тепер стає прийнятною...».

«З правової точки зору, ніби є указ і його треба виконувати, але за своїм змістом указ є суто політичним. Змінилася ситуація і цілком логічно, що міняється політична позиція. І тепер треба робити цілий комплекс кроків, щоб придати цьому якусь правопристойну видимість», – зауважив Ігор Коліушко, додаючи, що указ усе-таки вартувало би скасувати, оскільки «негарно самому порушувати свої рішення».

З цього приводу колишній генпрокурор Руслан Рябошапка уточнив: «Жодне рішення РНБО не може заборонити здійснювати повноваження президента, передбачені Конституцією. РНБО – дорадчий орган при президентові та допомагає йому реалізувати його повноваження. Думаю, зараз Зеленський, щоб розділити відповідальність, проведе засідання РНБО і констатує необхідність проведення переговорів. Якщо ж не проведе засідання РНБО і почне переговори з Путіним, то теж ніяких наслідків не буде – РНБО не може заборонити йому вести переговори. Що стосується логіки цього указу, то ми можемо лише здогадуватись. Варто звернути увагу на те, що навесні 2022-го можна було вести переговори (йдеться про перші під час повномасштабної війни переговори між делегаціями України та РФ, які відбулися в Білорусі та Туреччині. Ані Зеленський, ані Путін тоді не брали безпосередньої участі в процесі, – «Главком»), а після того, як ми вийшли з них, вести перемовини стало неможливим. Можливо, це спроба юридичного прикриття виходу з переговорів і продовження війни, бо всі тоді очікували на контрнаступ та вірили в перемогу».

Адвокат Дмитро Бузанов також вважає: анулювання указу не є обов'язковим. «Якщо ситуація змінюється, РНБО може прийняти нове рішення, яке внесе зміни або скасує попереднє, а президент – видати новий указ для його введення в дію. Це достатньо для корекції, без необхідності скасовувати старий указ, якщо він не суперечить новим обставинам. Наприклад, якщо РНБО констатує зміну обставин (наприклад, можливість переговорів), нове рішення РНБО та відповідний указ президента автоматично матимуть пріоритет як пізніший акт», – розтлумачив правник.

Утім, існує й думка, що чинний указ можна просто не брати до уваги. Так, нардеп, член комітету Верховної Ради з питань національної безпеки, оборони та розвідки Федір Веніславський  висловив переконання, що скасувати указ буде неправильно, оскільки він не суперечить Конституції і не перешкоджає зустрічі Зеленського з Путіним. Хоча й визнав: рішення восени 2022 року мало «емоційно-психологічне забарвлення на той момент» і було реакцією на указ Путіна про так зване «приєднання» до складу РФ Донецької, Луганської, Херсонської та Запорізької областей.

Єлизавета Жабська, «Главком»