Чи зможе ООН врятуватися від своєї неактуальності? Оцінка FT

З моменту заснування ООН у жовтні 1945 року на хвилі ідеалізму після Другої світової війни, найбільш проникливі лідери Організації розуміли, що їхня головна сила походить від трибуни: вони можуть публічно соромити та сварити держави-члени ООН, пише FT.

Яскравий другий генеральний секретар ООН Даг Гаммаршельд, який загинув у загадковій авіакатастрофі в 1961 році, був найвправнішим представником цього підходу. Коли він говорив, світ слухав. Саме він вимовив слова, які в кращі дні ООН досі закріплюють її місію. 

“ООН була створена не для того, щоб привести людство до раю. А для того, щоб врятувати людство від пекла”, — сказав він.

Нинішній генеральний секретар, більш обережний Антоніу Гутерреш, іноді любить підтримувати традицію відкрито висловлювати свою думку. Минулого тижня він скликав пресконференцію в штаб-квартирі ООН і розкритикував Ізраїль за війну в Секторі Гази. Його риторика була різкою і позбавленою характерної для ООН дипломатичної манери.

Однак світ, здається, більше не слухає. Війни, що вирують в Україні, Газі та Судані, підкреслили враження, що порядок, закріплений в Статуті ООН, зруйнований, визнають нинішні та колишні чиновники Організації. ООН часто виглядає лише глядачем у світі, де все більше панує закон сили.

“Гутерреш дійсно говорить досить сміливі речі. Але зараз його відкидають як людину, що стоїть осторонь і не є гравцем”, — каже колишній глава Програми розвитку ООН Марк Маллок-Браун, який також був заступником генерального секретаря ООН за часів Кофі Аннана в 2006 році. 

“За часів Кофі зал для брифінгів був переповнений журналістами. Зараз це більше схоже на мавзолей, ніж на пресцентр”, — додав він.

Для чиновників ООН критика не є чимось новим. Американські консерватори давно вважають ООН організацією, яка гальмує вплив США, і звинувачують її в надмірній прихильності до поглядів країн південної півкулі та прогресивних ідей. Своєю чергою, країни, що розвиваються, звинувачують ООН у тому, що вона часом упереджена на користь Заходу. У міру розширення Організація також завоювала репутацію бюрократичного монстра, не пристосованого до швидкоплинного світу.

Але коли світові лідери збираються цього тижня в Нью-Йорку на щорічну Генеральну Асамблею ООН, складається враження, що у своє 80-річчя Організація стикається з найсильнішим тиском у питанні власної мети. Навіть Папа Римський приєднався до критики, заявивши, що ООН втратила здатність “об'єднувати людей”.

В основі кризи лежить глухий кут у Раді Безпеки — органі, який згідно зі Статутом ООН відповідає за забезпечення міжнародного миру та безпеки. Повномасштабне вторгнення Росії в Україну в 2022 році зруйнувало ідею недоторканності національних кордонів і призвело до паралічу в Радбезі ООН, де РФ — разом із США, Китаєм, Великою Британією та Францією, має право вето. А тепер адміністрація президента США Дональда Трампа різними способами зневажає та підриває основоположні принципи й цінності цієї світової організації.

“У свої 80 років ООН стикається з двома кризами одночасно, внутрішньою і зовнішньою. Внутрішня криза є наслідком 20 років занепаду авторитету, можливостей і впливу, особливо серед тих, хто цього найбільше потребує, — найбідніших і людей у зонах конфлікту”, — каже старший помічник генсека ООН наприкінці 1990-х років Надер Мусавізаде. 

“Зовнішня криза є наслідком повернення до конфліктів і конкуренції між великими державами, а також паралічу в Раді Безпеки, якого не було протягом 50 років. І це в той час, коли одна з засновницьких держав, ключова держава світу, Америка, поводиться так, ніби ООН не має жодного значення, за винятком випадків, коли вона вважає ООН активною перешкодою”, — додав він. 

Зовні ООН стикається з третім викликом, який створюють нові потенційні конкурентні групи, очолювані потужними країнами глобального півдня, а також традиційними прихильниками в Європі, з Канадою, чиє розчарування в нереформованій ООН змушує їх планувати нові партнерства в галузі розвитку та глобального здоров'я. 

“Для ООН ця потрійна криза є екзистенційною”, — каже Мусавізаде.

На тлі таких сумних обставин, що склалися напередодні 80-річчя організації, секретаріат ООН презентує програму реформ UN80. Пропозиції включають консолідацію деяких з десятків підрозділів та програм, а також різке скорочення бюджетів.

Союзники ООН оптимістично говорять про кризу як про можливість для вкрай необхідних змін. Вони сподіваються, що це прокладе шлях до більш компактної, раціоналізованої організації, яка знову зосередиться на захисті основних цінностей своїх засновників.

Але в повітрі витає і більш похмурий сценарій: доля Ліги Націй, нещасливого попередника ООН після Першої світової війни, яка відійшла на другий план міжнародної арени, не зумівши запобігти початку Другої світової.

Колишня віце-прем'єр-міністр Нідерландів Сігрід Кааг, яка обіймала кілька посад в ООН, не добирає слів. 

“ООН перебуває на межі втрати актуальності. У цьому полягає її скрутне становище. Мрія може жити далі, але ніхто, дивлячись новини, не каже: “А що сталося в ООН?” Чи можна її врятувати? Так. Але це питання волі. І річ не у тому, щоб відтворити ООН минулого; для цього потрібна зовсім інша структура — й інший підхід”, — каже вона. 

Будь-яка серйозна структурна реформа ООН повинна мати підтримку 193 держав-членів, але найважливішим гравцем, як і протягом усієї історії Організації, будуть США.

Штати не тільки сформували ООН в 1945 році, але й були її основним спонсором — навіть попри те, що іноді не дотримувалися рекомендацій Організації та навіть ігнорували їх. Виступ Трампа перед Генеральною Асамблеєю у вівторок відбувся в особливо напружений момент у відносинах між ООН та Вашингтоном.

“США застосовували подвійні стандарти протягом усього існування ООН. Але вони продовжували підтримувати її та намагалися описувати свою зовнішню політику як таку, що відповідає принципам ООН, навіть коли це було натягнуто”, — каже Маллок-Браун. 

Та зараз, додає він, не тільки “практично зник весь міжнародний правовий порядок”, але й підхід Трампа “Америка понад усе” привів відносини з ООН майже до межі розриву.

Хоча колишній президент США Джордж Буш-молодший був відомий своїми розбіжностями з генсеком ООН Аннаном щодо рішення про вторгнення в Ірак у 2003 році, вони все одно регулярно спілкувалися протягом двох термінів Буша в Білому домі.

“Я не впевнений, що Трамп коли-небудь розмовляє з Гутеррешем, крім випадків, коли він їде до Нью-Йорка, щоб виступити з промовою”, – каже Джон Болтон, який був послом США в ООН часів Буша і радником з національної безпеки під час першого терміну Трампа.

Багато хто в адміністрації Трампа і серед його союзників у Капітолії хочуть, щоб адміністрація американського президента пішла ще далі в дистанціюванні США від ООН.

З початку цього року республіканські законодавці подали понад два десятки законопроєктів, спрямованих проти ООН та залученості США до Організації. Запропоновані заходи варіюються від заборони надання фінансової допомоги країнам, які голосують з Америкою у “менше ніж 50%” випадків, до законопроєктів, які передбачають повний вихід США з ООН і закриття штаб-квартири Організації.

А ще є Ізраїль, який вже давно став одним з найбільших каменів спотикання для Вашингтона у відносинах з ООН. 

“Ізраїль розглядає ООН як ворожу силу, включаючи секретаріат і велику кількість держав-членів. Тому роль США часто полягала в тому, щоб захищати Ізраїль і відбивати атаки проти нього”, – каже Вільям Грант, який працював у представництві США при ООН під час адміністрації американського президента Барака Обами. 

Глобальний протест проти жертв серед цивільного населення в результаті війни Ізраїлю в Газі, спричиненої атакою ХАМАС 7 жовтня 2023 року, посилив напруженість.

“Адміністрація Трампа вивела цю критику [ООН] на новий рівень”, – каже Пітер Раф із Гудзонівського інституту.

Якщо ООН не з“береться з думками”, попереджав Трамп ще в лютому, “вона втратить свою авторитетність, як і інші організації, і тоді стане нічим”.

Для республіканських адміністрацій США є майже догмою скаржитися на ООН, але не докладати особливих зусиль для зміни відносин Вашингтона з цією Організацією. Джин Кіркпатрік, яка була послом США в ООН, висловила відому думку, що Штати хотіли б вийти з ООН, але це “не варто того”.

Болтон, досвідчений критик ООН, згоден з цим. Краще “спробувати виправити ситуацію” і скоротити Організацію, каже він, а також ліквідувати агентства, які були політизовані або виходять за межі початкової мети ООН.

Трамп і його команда іноді готові погодитися з ідеалами ООН. У лютому Трамп заявив, що все ще вірить у потенціал ООН. Але він також сказав, що не всі в його адміністрації з цим згодні. Експерт з міжнародного права в Heritage Foundation, яка підтримує Трампа, Юджин Конторович прогнозує, що адміністрація президента США не буде зацікавлена у співпраці з ООН щодо реформ.

Адміністрація Трампа, вважає експерт, майже напевно продовжить відмовлятися від участі в діяльності ООН та фінансуванні Організації, вважаючи багато функцій ООН, включаючи надання допомоги, діями, які можуть бути так само легко виконані “іншою неглобальною інституцією”. На думку Конторовича, те, що США залишаються членом ООН, є виключно результатом “бюрократичної інерції”.

Для більшості держав-членів ООН пріоритетом є реформа Ради Безпеки, де група з п'яти країн, що мають право вето, відображає архітектуру 1945 року. Індія, Індонезія, Бразилія, Нігерія та інші країни, що набирають силу, претендують на місце за столом ключових переговорів ООН.

Але дипломати визнають, що наразі все залишиться як є, оскільки немає шансів домовитися про те, кого просувати. Натомість основна увага приділяється тому, як реформувати порядок денний та діяльність ООН, хоча, звісно, цілі є предметом суперечок.

Головна суперечка полягає в тому, чи слід зосередитися на мирі та безпеці і скоротити гуманітарні ініціативи, або ж дотримуватися зобов'язань щодо сталого розвитку та боротьби зі зміною клімату і нерівністю, але знайти способи зробити це простіше.

Заступник генерального секретаря ООН з питань політики Гай Райдер, який є головою робочої групи UN80, заявляє, що секретаріат чітко розуміє: ООН має зосередитися на всіх своїх основних напрямках діяльності — мирі та безпеці, розвитку та правах людини. 

Він визнає, що ООН стала “архіпелагом організацій” і дуже складною системою. Але, за його словами, Гутерреш “у ці часи швидких змін рішуче налаштований на те, щоб ООН дуже тверезо подивилася” на шляхи вдосконалення своєї роботи.

Все це відбувається в той час, коли ООН стикається з подвійним фінансовим тиском, що призводить до значного скорочення персоналу та програм. Два найбільші донори, США та Китай, накопичили значні заборгованості за своїми внесками. Трамп також скоротив фінансування США на зовнішню допомогу, й інші спонсори пішли за його прикладом.

Гутерреш закликав до скорочення персоналу деяких агентств на 20% у 2026 році. Секретаріат скорочує 15% свого бюджету і майже 19% персоналу у 2026 році. Гуманітарні організації попереджають, що це загрожує життю великої кількості людей, хоча в приватних бесідах співробітники ООН також зазначають, що багато агентств є надмірно “роздутими” й погано керованими.

У цьому похмурому контексті старі союзники ООН поспішають знайти способи її відродження. Норвегія, невтомна захисниця ООН, разом з Мексикою очолює коаліцію країн, які прагнуть досягти консенсусу щодо того, як Організація може дотримуватися власних основоположних цінностей, спрощуючи при цьому свою місію.

Дипломати з країн південної півкулі наполягають, що ООН не може зменшити прихильність до розвитку та боротьби зі зміною клімату. Але деякі колишні чиновники ООН та європейські союзники Організації непрямо стверджують, що США можуть мати рацію, наполягаючи на відмові ООН від деяких гуманітарних повноважень.

Заступник генерального секретаря ООН з гуманітарних питань з 2021 по 2024 рік Мартін Гріффітс закликає ООН бути сміливішою у своїх думках. 

“UN80 стосується пошуку ефективності, а не реформ. Так, потрібно справлятися зі скороченнями, але робити це потрібно з урахуванням бачення того, якою має бути ООН. Ми цього не бачимо. Це не проблема фінансування. Це проблема актуальності. Йдеться про те, щоб залучити потрібних людей до вирішення світових криз, до посередництва й активної дипломатії”, — каже він. 

У цей критичний момент багато що залежить від вибору нового генерального секретаря наступного року. Гутерреш і його попередник Пан Гі Мун очолювали Організацію протягом двох складних десятиліть, коли зростала конкуренція між великими державами, але внутрішні критики ООН кажуть, що ці генсеки були надто обережними.

Кааг стверджує, що ООН потребує більше “активістських дипломатів”. Однак історія показує, що країни, які мають право вето, навряд чи підтримають “інтервенціоністську фігуру”.

У Нью-Йорку точаться жваві дебати щодо того, як переосмислити ООН. Маллок-Браун вказує на те, що Китай та країни глобального півдня, які набирають силу, прагнуть відігравати більш провідну роль у міру того, як США відходять від справ, і підкреслює енергію Генеральної Асамблеї як противагу заблокованій Раді Безпеки. Він уявляє, як більш цілеспрямована ООН все ще може відігравати важливу роль у світі, але не має ілюзій щодо її нинішнього становища. 

“Багато в чому ООН є ходячим мерцем. Вона ніколи повністю не падає, але все одно залишається мерцем”, — каже Маллок-Браун.

Нещодавно повідомлялося, що опитування, проведене в понад 30 країнах світу показало величезну підтримку більш тісної міжнародної співпраці з таких питань, як торгівля, охорона здоров'я, зміна клімату й боротьба з бідністю, водночас виявивши здебільшого низькі оцінки роботи таких інституцій, як Організація Об'єднаних Націй, МВФ та інші. За словами авторів дослідження, результати опитування показали прагнення до більш розумних і креативних рішень, які замінять застарілі міжнародні інституції та системи.