Сможет ли ООН спастись от своей неактуальности? Оценка FT

С момента основания ООН в октябре 1945 года на волне идеализма после Второй мировой войны, наиболее проницательные лидеры Организации понимали, что их главная сила исходит от трибуны: они могут публично стыдить и ругать государства-члены ООН, пишет FT.

Яркий второй генеральный секретарь ООН Даг Гаммаршельд, погибший в загадочной авиакатастрофе в 1961 году, был самым искусным представителем этого подхода. Когда он говорил, мир слушал. Именно он произнес слова, которые в лучшие дни ООН до сих пор закрепляют ее миссию.

"ООН была создана не для того, чтобы привести человечество в рай. А для того, чтобы спасти человечество от ада", — сказал он.

Нынешний генеральный секретарь, более осторожный Антониу Гутерриш, иногда любит поддерживать традицию открыто высказывать свое мнение. На прошлой неделе он созвал пресс-конференцию в штаб-квартире ООН и раскритиковал Израиль за войну в Секторе Газа. Его риторика была резкой и лишенной характерной для ООН дипломатической манеры.

Однако мир, кажется, больше не слушает. Войны, бушующие в Украине, Газе и Судане, подчеркнули впечатление, что порядок, закрепленный в Уставе ООН, разрушен, признают нынешние и бывшие чиновники Организации. ООН часто выглядит лишь зрителем в мире, где все больше господствует закон силы.

"Гутерриш действительно говорит довольно смелые вещи. Но сейчас его отвергают как человека, который стоит в стороне и не является игроком", — говорит бывший глава Программы развития ООН Марк Маллок-Браун, который также был заместителем генерального секретаря ООН во времена Кофи Аннана в 2006 году.

"Во времена Кофи зал для брифингов был переполнен журналистами. Сейчас это больше похоже на мавзолей, чем на пресс-центр", — добавил он.

Для чиновников ООН критика не является чем-то новым. Американские консерваторы давно считают ООН организацией, которая тормозит влияние США, и обвиняют ее в чрезмерной приверженности взглядам стран южного полушария и прогрессивным идеям. В свою очередь, развивающиеся страны, обвиняют ООН в том, что она порой предвзята в пользу Запада. По мере расширения Организация также завоевала репутацию бюрократического монстра, не приспособленного к быстро меняющемуся миру.

Но когда мировые лидеры собираются на этой неделе в Нью-Йорке на ежегодную Генеральную Ассамблею ООН, создается впечатление, что в свое 80-летие Организация сталкивается с сильнейшим давлением в вопросе собственной цели. Даже Папа Римский присоединился к критике, заявив, что ООН потеряла способность "объединять людей".

В основе кризиса лежит тупик в Совете Безопасности — органе, который согласно Уставу ООН отвечает за обеспечение международного мира и безопасности. Полномасштабное вторжение России в Украину в 2022 году разрушило идею неприкосновенности национальных границ и привело к параличу в Совбезе ООН, где РФ — вместе с США, Китаем, Великобританией и Францией, имеет право вето. А теперь администрация президента США Дональда Трампа различными способами пренебрегает и подрывает основополагающие принципы и ценности этой мировой организации.

"В свои 80 лет ООН сталкивается с двумя кризисами одновременно, внутренним и внешним. Внутренний кризис является следствием 20 лет упадка авторитета, возможностей и влияния, особенно среди тех, кто в этом больше всего нуждается, — бедных и людей в зонах конфликта", — говорит старший помощник генсека ООН в конце 1990-х годов Надер Мусавизаде.

"Внешний кризис является следствием возвращения к конфликтам и конкуренции между великими державами, а также паралича в Совете Безопасности, которого не было в течение 50 лет. И это в то время, когда одно из основательских государств, ключевое государство мира, Америка, ведёт себя так, будто ООН не имеет никакого значения, за исключением случаев, когда она считает ООН активным препятствием", — добавил он.

Внешне ООН сталкивается с третьим вызовом, который создают новые потенциальные конкурентные группы, возглавляемые мощными странами глобального юга, а также традиционными сторонниками в Европе, с Канадой, чье разочарование в нереформированной ООН заставляет их планировать новые партнерства в области развития и глобального здоровья.

"Для ООН этот тройной кризис является экзистенциальным", — говорит Мусавизаде.

На фоне таких печальных обстоятельств, сложившихся накануне 80-летия организации, секретариат ООН представляет программу реформ UN80. Предложения включают консолидацию некоторых из десятков подразделений и программ, а также резкое сокращение бюджетов.

Союзники ООН оптимистично говорят о кризисе как о возможности для крайне необходимых изменений. Они надеются, что это проложит путь к более компактной, рационализированной организации, которая вновь сосредоточится на защите основных ценностей своих основателей.

Но в воздухе витает и более мрачный сценарий: судьба Лиги Наций, несчастливого предшественника ООН после Первой мировой войны, которая отошла на второй план международной арены, не сумев предотвратить начало Второй мировой.

Бывшая вице-премьер-министр Нидерландов Сигрид Кааг, занимавшая несколько должностей в ООН, не подбирает слов.

"ООН находится на грани потери актуальности. В этом заключается ее затруднительное положение. Мечта может жить дальше, но никто, смотря новости, не говорит: "А что случилось в ООН?". Можно ли ее спасти? Да. Но это вопрос воли. И дело не в том, чтобы воссоздать ООН прошлого; для этого нужна совсем другая структура — и другой подход", — говорит она.

Любая серьезная структурная реформа ООН должна иметь поддержку 193 государств-членов, но важнейшим игроком, как и на протяжении всей истории Организации, будут США.

Штаты не только сформировали ООН в 1945 году, но и были ее основным спонсором — даже несмотря на то, что иногда не придерживались рекомендаций Организации и даже игнорировали их. Выступление Трампа перед Генеральной Ассамблеей во вторник состоялось в особенно напряженный момент в отношениях между ООН и Вашингтоном.

"США применяли двойные стандарты на протяжении всего существования ООН. Но они продолжали поддерживать ее и пытались описывать свою внешнюю политику как соответствующую принципам ООН, даже когда это было натянуто", — говорит Маллок-Браун.

Но сейчас, добавляет он, не только "практически исчез весь международный правовой порядок", но и подход Трампа "Америка превыше всего" привел отношения с ООН почти к грани разрыва.

Хотя бывший президент США Джордж Буш-младший был известен своими разногласиями с генсеком ООН Аннаном относительно решения о вторжении в Ирак в 2003 году, они все равно регулярно общались в течение двух сроков Буша в Белом доме.

"Я не уверен, что Трамп когда-либо разговаривает с Гутерришем, кроме случаев, когда он едет в Нью-Йорк, чтобы выступить с речью", - говорит Джон Болтон, который был послом США в ООН времен Буша и советником по национальной безопасности во время первого срока Трампа.

Многие в администрации Трампа и среди его союзников в Капитолии хотят, чтобы администрация американского президента пошла еще дальше в дистанцировании США от ООН.

С начала этого года республиканские законодатели подали более двух десятков законопроектов, направленных против ООН и вовлеченности США в Организацию. Предложенные меры варьируются от запрета предоставления финансовой помощи странам, которые голосуют с Америкой в "менее чем 50%" случаев, до законопроектов, предусматривающих полный выход США из ООН и закрытие штаб-квартиры Организации.

А еще есть Израиль, который уже давно стал одним из самых больших камней преткновения для Вашингтона в отношениях с ООН.

"Израиль рассматривает ООН как враждебную силу, включая секретариат и большое количество государств-членов. Поэтому роль США часто заключалась в том, чтобы защищать Израиль и отражать атаки против него", - говорит Уильям Грант, работавший в представительстве США при ООН во время администрации американского президента Барака Обамы.

Глобальный протест против жертв среди гражданского населения в результате войны Израиля в Газе, вызванной атакой ХАМАС 7 октября 2023 года, усилил напряженность.

"Администрация Трампа вывела эту критику [ООН] на новый уровень", - говорит Питер Раф из Гудзоновского института.

Если ООН не "возьмется за ум", предупреждал Трамп еще в феврале, "она потеряет свою авторитетность, как и другие организации, и тогда станет ничем".

Для республиканских администраций США является почти догмой жаловаться на ООН, но не прилагать особых усилий для изменения отношений Вашингтона с этой организацией. Джин Киркпатрик, которая была послом США в ООН, высказала известную мысль, что Штаты хотели бы выйти из ООН, но это "не стоит того".

Болтон согласен с этим. Лучше "попытаться исправить ситуацию" и сократить Организацию, говорит он, а также ликвидировать агентства, которые были политизированы или выходят за пределы первоначальной цели ООН.

Трамп и его команда иногда готовы согласиться с идеалами ООН. В феврале Трамп заявил, что все еще верит в потенциал ООН. Но он также сказал, что не все в его администрации с этим согласны. Эксперт по международному праву в Heritage Foundation, которая поддерживает Трампа, Юджин Конторович прогнозирует, что администрация президента США не будет заинтересована в сотрудничестве с ООН по реформам.

Администрация Трампа, считает эксперт, почти наверняка продолжит отказываться от участия в деятельности ООН и финансировании Организации, считая многие функции ООН, включая оказание помощи, действиями, которые могут быть так же легко выполнены "другой неглобальной институцией". По мнению Конторовича, то, что США остаются членом ООН, является исключительно результатом "бюрократической инерции".

Для большинства государств-членов ООН приоритетом является реформа Совета Безопасности, где группа из пяти стран, имеющих право вето, отражает архитектуру 1945 года. Индия, Индонезия, Бразилия, Нигерия и другие набирающие силу страны претендуют на место за столом ключевых переговоров ООН.

Но дипломаты признают, что пока все останется как есть, поскольку нет шансов договориться о том, кого продвигать. Зато основное внимание уделяется тому, как реформировать повестку дня и деятельность ООН, хотя, конечно, цели являются предметом споров.

Главный спор заключается в том, следует ли сосредоточиться на мире и безопасности и сократить гуманитарные инициативы, или же придерживаться обязательств по устойчивому развитию и борьбе с изменением климата и неравенством, но найти способы сделать это проще.

Заместитель генерального секретаря ООН по вопросам политики Гай Райдер, который является главой рабочей группы UN80, заявляет, что секретариат четко понимает: ООН должна сосредоточиться на всех своих основных направлениях деятельности — мире и безопасности, развитии и правах человека.

Он признает, что ООН стала "архипелагом организаций" и очень сложной системой. Но, по его словам, Гутерриш "в эти времена быстрых изменений решительно настроен на то, чтобы ООН очень трезво посмотрела" на пути совершенствования своей работы.

Все это происходит в то время, когда ООН сталкивается с двойным финансовым давлением, что приводит к значительному сокращению персонала и программ. Два крупнейших донора, США и Китай, накопили значительные задолженности по своим взносам. Трамп также сократил финансирование США на внешнюю помощь, и другие спонсоры последовали его примеру.

Гутерриш призвал к сокращению персонала некоторых агентств на 20% в 2026 году. Секретариат сокращает 15% своего бюджета и почти 19% персонала в 2026 году. Гуманитарные организации предупреждают, что это угрожает жизни большого количества людей, хотя в частных беседах сотрудники ООН также отмечают, что многие агентства чрезмерно "раздуты" и плохо управляемы.

В этом мрачном контексте старые союзники ООН спешат найти способы ее возрождения. Норвегия, неутомимая защитница ООН, вместе с Мексикой возглавляет коалицию стран, стремящихся достичь консенсуса относительно того, как Организация может придерживаться собственных основополагающих ценностей, упрощая при этом свою миссию.

Дипломаты из стран южного полушария настаивают, что ООН не может уменьшить приверженность к развитию и борьбе с изменением климата. Но некоторые бывшие чиновники ООН и европейские союзники Организации непрямо тверждают, что США могут быть правы, настаивая на отказе ООН от некоторых гуманитарных полномочий.

Заместитель генерального секретаря ООН по гуманитарным вопросам с 2021 по 2024 год Мартин Гриффитс призывает ООН быть смелее в своих мыслях.

"UN80 касается поиска эффективности, а не реформ. Да, нужно справляться с сокращениями, но делать это нужно с учетом видения того, какой должна быть ООН. Мы этого не видим. Это не проблема финансирования. Это проблема актуальности. Речь идет о том, чтобы привлечь нужных людей к решению мировых кризисов, к посредничеству и активной дипломатии", — говорит он.

В этот критический момент многое зависит от выбора нового генерального секретаря в следующем году. Гутерреш и его предшественник Пан Ги Мун возглавляли Организацию в течение двух сложных десятилетий, когда росла конкуренция между великими державами, но внутренние критики ООН говорят, что эти генсеки были слишком осторожными.

Кааг утверждает, что ООН нуждается в большем количестве "активистских дипломатов". Однако история показывает, что страны, имеющие право вето, вряд ли поддержат "интервенционистскую фигуру".

В Нью-Йорке идут оживленные дебаты о том, как переосмыслить ООН. Маллок-Браун указывает на то, что Китай и набирающие силу страны глобального юга стремятся играть более ведущую роль по мере того, как США отходят от дел, и подчеркивает энергию Генеральной Ассамблеи как противовес заблокированному Совету Безопасности. Он видит, как более целеустремленная ООН все еще может играть важную роль в мире, но не питает иллюзий относительно ее нынешнего положения.

"Во многом ООН является ходячим мертвецом. Она никогда полностью не падает, но все равно остается мертвецом", — говорит Маллок-Браун.

Недавно сообщалось, что опрос, проведенный в более чем 30 странах мира показал огромную поддержку более тесного международного сотрудничества по таким вопросам, как торговля, здравоохранение, изменение климата и борьба с бедностью, в то же время обнаружив в основном низкие оценки работы таких институций, как Организация Объединенных Наций, МВФ и другие. По словам авторов исследования, результаты опроса показали стремление к более разумным и креативным решениям, которые заменят устаревшие международные институции и системы.