Децентралізація на паузі: чи витримає реформа гру Банкової та мерів?

Децентралізацію, яку європейські партнери називають найуспішнішою українською реформою (її ефективність підтвердило й повномасштабне вторгнення Росії, коли самоорганізовані громади витримали основний удар), нині фактично поставлено на паузу.

З одного боку, на органи місцевого самоврядування через «кишенькових» силовиків тисне влада: кількість підозр після призначення нового генпрокурора зашкалює. З іншого — ця ж влада має запустити механізм державного нагляду за органами місцевого самоврядування (ОМС), що є важливим етапом продовження реформи після передачі громадам повноважень і фінансів. Водночас Європейський Союз очікує від України конкретних кроків у межах плану асоціації та подальшого вступу до ЄС.

На цьому тлі інтереси основних стейкхолдерів — профільних асоціацій, що фактично стали частиною політичного процесу, та центральної влади, яка з нього, по суті, й не виходила, — суттєво відрізняються від інтересів громад і держави загалом. Але саме держава (уряд і парламент) має правильно добудувати законодавчу рамку реформи, залучивши всі можливі механізми та внутрішні ресурси для розвитку місцевого самоврядування.

Чому державний нагляд є ключовим для продовження реформи й у чому полягає головна маніпуляція зацікавлених сторін? Коли буде чітко розмежовано повноваження між центральною та місцевою владою? І чи потрібно через нинішні труднощі переглядати Концепцію реформи?

Давайте розбиратися.

Державний нагляд. Де маніпуляції?

Верховна Рада вкотре провалила законопроєкт №13150, який мав змінити функціонал місцевих державних адміністрацій (МДА). Для його ухвалення забракло півтора десятка голосів. Аргумент про те, що документ розблокує для України три з половиною сотні мільйонів євро від Євросоюзу, виявився слабшим за особисті домовленості з вітчизняними впливовими інституціями та персонами. І хоча законопроєкт передбачав цілком лояльну для президента «монархічну» модель призначення голів адміністрацій на рівні областей і районів, офіс президента залишився байдужим до його долі. Водночас приклад із відновленням незалежності антикорупційних органів доводить: коли Банковій щось справді потрібно, вона проштовхує потрібне рішення без жодних проблем.

Залишився задоволений провалом законопроєкту інший впливовий політичний гравець — Віталій Кличко, який сидить одразу на двох стільцях — київського міського голови й очільника КМДА. До того ж він незмінно керує Асоціацією міст України, яку часто називають асоціацією одного міста. Жахи про майбутнє свавілля голів МДА, які поширювала АМУ, навряд чи справили велике враження на депутатів. Найімовірніше, їм показали привабливі електоральні перспективи, що могли спиратися на казковий бюджет столиці.

Хоча група депутатів, переважно з профільного комітету, й зареєструвала новий законопроєкт №14048 про місцеві державні адміністрації, це радше виглядає як спроба продемонструвати активність перед європейцями без реальних шансів на ухвалення. У документі відновлюється кадровий резерв, передбачений іще в попередньому законопроєкті №4298, який так і «помер» без голосування. Та й тут його запровадження відкладено на далеку перспективу — за рік після завершення війни, разом з іншими нормами законопроєкту. Це означає, що в момент, коли місцеві адміністрації повинні будуть повноцінно здійснювати нагляд за законністю рішень ОМС і координувати роботу територіальних органів виконавчої влади, підготовлених фахівців просто не буде.

Та навіть якщо кадровий резерв запрацює відразу після ухвалення закону, це не гарантує, що підготовлені фахівці стануть головами районних державних адміністрацій. Адже офіс президента й далі діє з політичних міркувань: усі призначення відбуваються за критерієм особистої відданості — як на посади, прямо передбачені Конституцією, так і на ті, де таких повноважень у глави держави немає. Приклад — призначення військового омбудсмена. Це, до речі, чіткий сигнал: нинішній президент готується балотуватися вдруге, попри всі його відмовки. Інакше він би залишив наступнику хоча б зачатки європейської системи управління замість радянської, коли на Банковій ухвалюють рішення, а на Грушевського відповідають за їх провали. Принаймні в частині професіоналізації державного управління.

Варто зазначити, що АМУ, яка ще 2019 року підтримувала законодавче врегулювання адміністративного нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування, нині виступає проти. Тобто формально «за нагляд», але у м’якій, фактично декоративній формі. Це зрозуміло: маючи з 2014 року колосальні фінансові ресурси, насамперед великі громади не хочуть міняти усталені правила відносин із правоохоронними органами на примарну перспективу неупередженого контролю з боку нового органу. Тим більше, що з огляду на політичний характер призначень голів МДА, неупередженості апріорі годі чекати.

Натомість малі громади — представлені здебільшого Всеукраїнською асоціацією громад та Асоціацією об’єднаних територіальних громад — якраз закликають до формалізованого, законодавчо визначеного порядку адміністративного нагляду. Навіть якщо орган буде заангажованим, але діятиме за чітко виписаними в законі процедурами. Там, де немає процедури, є корупція, яку за потреби змінює свавілля.

Розмежування повноважень. Як і коли?

Іще один напрям модернізації системи публічного управління, передбачений у плані дій України щодо вступу до ЄС, — ухвалення закону про розмежування повноважень. На цьому, до речі, цілком справедливо наполягає АМУ. Йдеться про розмежування в трьох вимірах: між державою та місцевим самоврядуванням, між різними рівнями місцевого самоврядування та між видами повноважень — власними й делегованими.

Проблема виникла після фіскальної децентралізації, коли було порушено визначені Бюджетним кодексом правила розподілу повноважень. Якщо в кодексі 2001 року видатки поділялися на дві категорії — ті, що враховуються під час розрахунку трансфертів із держбюджету (делеговані), й ті, що не враховуються (власні), — то у Бюджетному кодексі 2014 року цю градацію скасували. Змінився й принцип вирівнювання: замість видаткових повноважень почали орієнтуватися на дохідну спроможність громад.

У підсумку більшість громад отримала істотні фінансові ресурси. Водночас невизначеність із видатковими повноваженнями дала секторальним міністерствам можливість перекладати на місцеве самоврядування обов’язки, які за своєю природою є державними. Це відбувалось як на основі законів, так і фактично — через відмову фінансувати пільги, встановлені державою.

Наприклад, фінансування правоохоронних органів. Голови громад особливо не опиралися такому навантаженню, адже з поліцією потрібно «жити дружно», а питання конфлікту інтересів залишили для дискусій громадським антикорупційним організаціям. Натомість перекладання на місцеве самоврядування низки соціальних та економічних обтяжень без належної фінансової компенсації закономірно викликало спротив.

Так, коли держава відмовилася компенсувати борги комунальних підприємств, що виникли через різницю між політично встановленими тарифами та реальною собівартістю, це питання вирішили за рахунок місцевих бюджетів. 2021 року громади отримали додаткові 4% податку на доходи фізичних осіб — понад ті 60%, що були закріплені ще 2014-го. Але це рішення було радше політичним, аніж економічно виваженим. Відтоді триває захоплива «битва за 4%»: Мінфін щоразу подає проєкт із базовими 60%, а асоціації місцевого самоврядування вимагають закріпити вже одного разу здобуті 4%. Депутати ж традиційно виступають «за все хороше й проти всього поганого» — тобто наперекір «зажерливому» Мінфіну.

Зрештою така політична гра має колись завершитися. Саме це й має стати місією закону, який урегулює питання розмежування повноважень і визначення механізмів розрахунку їх вартості. І за такий закон ЄС готовий заплатити чималу суму.

Втім, формат законодавчого врегулювання досі не визначено. Це має бути документ, що окреслює концептуальні засади розмежування, чи перелік повноважень слід внести безпосередньо до нього або до окремого закону, аби Єврокомісія зарахувала завдання як виконане? У першому випадку законопроєкт має шанси пройти сесійну залу. В другому — стикнеться з перепонами ще в урядових кабінетах. І вже точно — в парламенті, де політичні інтереси не раз ховали навіть обіцяні Україною ініціативи. Варто лише згадати сумну долю законопроєкту №13151.

Чи вдасться переконати Брюссель, що навіть концептуальні засади розмежування, закріплені законом, стануть основою для подальшого скрупульозного відображення в численних галузевих актах, — питання відкрите. У підсумку ці засади мають бути відображені у Бюджетному кодексі — одному з небагатьох законодавчих актів, який не терпить невизначеності, дублювань і недомовок.

Концепція реформи місцевого самоврядування. Що не так?

І, нарешті, ще один документ, якого прямо не вимагає Євросоюз, але в якому має бути зацікавлена сама Україна, — оновлена Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації виконавчої влади. Втім, і тут не обійшлося без впливу зовнішньої «м’якої сили»: у перегляді Концепції, ухваленої ще 2014 року, активно зацікавлена Рада Європи. І хоча Страсбург не розпоряджається фінансовими ресурсами, як Брюссель, він має інші важелі впливу — передусім інтелектуальні. А на його думку зазвичай орієнтується і Єврокомісія.

Уже на етапі визначення формату документа виникли серйозні дискусії. З одного боку, терміни реалізації знаменитої Концепції, яка свого часу стала дороговказом для проведення децентралізації, давно минули. З іншого — мета реформи залишилася тією самою, як і головні напрями змін. І взагалі, те, що 1996 року було ухвалено Конституцію України, не означає автоматичного скасування Декларації про незалежність чи Акта проголошення незалежності, юридичне значення яких вичерпалося після затвердження Основного закону. Зрештою ухвалили рішення про те, що уряд має затвердити «Особливості застосування» згаданої Концепції, з огляду передусім на нові виклики — війну та перспективу євроінтеграції.

Проєкт «Особливостей застосування Концепції» обговорили ключові стейкхолдери — асоціації місцевого самоврядування. Три з них підтримали документ, а одна — Асоціація міст України — піддала його обструкції.

Стратегія АМУ полягає у блокуванні будь-яких урядових ініціатив. І не лише з огляду на майбутні вибори, коли критикувати владу стає політичною необхідністю, а й із суто меркантильних причин: нинішній стан Асоціацію цілком влаштовує — гроші є, системи відповідальності немає, «вотчина» після територіальної реформи виглядає доволі пристойно. Водночас стратегічні цілі АМУ подаються в обгортці критики, яка виглядає нібито об’єктивною.

Насамперед Асоціація заявляє, що потрібна нова Концепція. Це безпрограшна позиція: якби уряд і справді ухвалив новий документ, його б відразу звинуватили у «зраді» ідеалів реформи 2014 року. Крім того, АМУ апелює до свого внутрішнього проєкту — «Концепції відродження місцевого самоврядування», яку, на її думку, слід було б узяти за основу. Інший аргумент стосується фінансів: АМУ вважає, що місцеві бюджети в разі ухвалення документа втратять автономність. Розрахунок на тих, хто не знає основ бюджетного законодавства, зокрема принципу загального фонду бюджету, який полягає в тому, що під час виконання бюджету видатки здійснюються незалежно від джерел надходжень. Також, як ми вже зрозуміли, Асоціація міст України категорично проти впровадження адміністративного нагляду за законністю актів місцевого самоврядування, пояснюючи це тим, що його й так «контролюють» аж 26 різних органів.

Маніпулятивність цієї тези, яку добре розуміють і в самій АМУ, підтверджується тим, що вона навіть не розміщує переліку «26 органів контролю» на власних ресурсах. Усі ці структури насправді є секторальними й переважно «дрімаючими» — вони реагують лише на порушення закону у своїй вузькій сфері. Оскільки місцеве самоврядування дотичне до більшості публічних політик, воно неминуче контактує з багатьма органами контролю. Та це не означає системного нагляду. Наприклад, діяльність бізнесу перевіряють два десятки інспекцій, проте законності рішень представницьких ОМС сьогодні системно не контролює жодна інституція.

Прокуратура втратила функцію загального нагляду й тепер втручається лише «з мотивів забезпечення державних інтересів» — формулювання є занадто розмитим і створює сприятливий ґрунт для зловживань. Саме тому створення органу, який би на постійній основі перевіряв акти ОМС на предмет законності, так дратує АМУ. Відмахнутися від нього вже не вийде, особливо якщо цей орган очолюватимуть не політичні призначенці, а професійні держслужбовці, захищені від корупційного впливу системою ротації.

…Отже, з огляду на низьку спроможність парламенту ухвалювати політично чутливі рішення, перспектива ухвалення закону про новий статус місцевих державних адміністрацій виглядає не надто оптимістично. Так само вразливим є й законопроєкт про розмежування повноважень, адже перелік цих повноважень робить його політично вибухонебезпечним.

Натомість затвердження «Особливостей застосування Концепції реформування місцевого самоврядування» має значно кращі перспективи. По-перше, документ добре скомпонований: у ньому чітко прописано стан, проблеми та виклики, шляхи їх подолання, завдання й очікувані результати. По-друге, це урядовий акт, отже, він несе менші політичні ризики, ніж закон. По-третє, його вже підтримала більшість асоціацій місцевого самоврядування.

І хоча Асоціація міст України намагатиметься «збити» його ще на етапі проходження урядових кабінетів, така стратегія лише скомпрометує її — не лише в очах міжнародних донорів та організацій, а й власних міських голів, які входять до АМУ. Принаймні вибір у них уже є.

Реформу територіальної організації публічної влади вже неможливо зупинити, оскільки суспільство відчуло її переваги. Однак швидкість її впровадження залежить від політичної волі основних гравців — парламенту, уряду, асоціацій органів місцевого самоврядування і, на жаль, офісу президента. Перезавантаження влади, як показує вітчизняна та закордонна практика, відкриває вікно можливостей для ухвалення кардинальних рішень. Головне, щоб вони були детально опрацьовані та прокомуніковані, аби нові політики взяли на себе сміливість їх затвердити.