Децентрализация на паузе: выдержит ли реформа игру Банковой и мэров?

Децентрализация, которую европейские партнеры называют самой успешной украинской реформой (ее эффективность подтвердило и полномасштабное вторжение России, когда самоорганизованные громады выдержали основной удар), сейчас фактически поставлена на паузу.

С одной стороны, на органы местного самоуправления через «карманных» силовиков давит власть: количество подозрений после назначения нового генпрокурора зашкаливает. С другой — эта же власть должна запустить механизм государственного надзора за органами местного самоуправления (ОМС), что является важным этапом продолжения реформы после передачи громадам полномочий и финансов. В то же время Европейский Союз ожидает от Украины конкретных шагов в рамках плана ассоциации и дальнейшего вступления в ЕС.

На этом фоне интересы основных стейкхолдеров — профильных ассоциаций, фактически ставших частью политического процесса, и центральной власти, которая из него, по сути, и не выходила, — существенно отличаются от интересов громад и государства в целом. Но именно государство (правительство и парламент) должно правильно достроить законодательную рамку реформы, привлекая все возможные механизмы и внутренние ресурсы для развития местного самоуправления.

Почему государственный надзор является ключевым для продолжения реформы и в чем заключается главная манипуляция заинтересованных сторон? Когда будут четко разграничены полномочия между центральной и местной властью? И нужно ли ввиду нынешних трудностей пересматривать Концепцию реформы?

Давайте разбираться.

Государственный надзор. Где манипуляции?

Верховная Рада в который раз провалила законопроект №13150, который должен был изменить функционал местных государственных администраций (МГА). Для его принятия не хватило полтора десятка голосов. Аргумент о том, что документ разблокирует для Украины три с половиной сотни миллионов евро от Евросоюза, оказался слабее личных договоренностей с отечественными влиятельными институтами и персонами. И хотя законопроект предусматривал вполне лояльную для президента «монархическую» модель назначения глав администраций на уровне областей и районов, офис президента остался равнодушен к его судьбе. Вместе с тем пример с восстановлением независимости антикоррупционных органов доказывает: когда Банковой что-то действительно нужно, она проталкивает нужное решение без каких-либо проблем.

Остался удовлетворен провалом законопроекта и другой влиятельный политический игрок — Виталий Кличко, который сидит сразу на двух стульях — киевского городского головы и руководителя КГГА. К тому же он бессменно руководит Ассоциацией городов Украины, которую часто называют ассоциацией одного города. Ужасы о будущем произволе глав МГА, которые распространяла АГУ, вряд ли произвели большое впечатление на депутатов. Наиболее вероятно, им показали привлекательные электоральные перспективы, которые могли опираться на сказочный бюджет столицы.

Хотя группа депутатов, преимущественно из профильного комитета, и зарегистрировала новый законопроект №14048  о местных государственных администрациях, это, скорее, выглядит как попытка продемонстрировать активность перед европейцами без реальных шансов на принятие. В документе восстанавливается кадровый резерв, предусмотренный еще в предыдущем законопроекте №4298, который так и «умер» без голосования. Да и здесь его внедрение отложено на далекую перспективу — через год после окончания войны, вместе с другими нормами законопроекта. Это означает, что в момент, когда местные администрации должны будут полноценно осуществлять надзор за законностью решений ОМС и координировать работу территориальных органов исполнительной власти, подготовленных специалистов просто не будет.

И даже если кадровый резерв заработает сразу после принятия закона, это не гарантирует, что подготовленные специалисты станут главами районных государственных администраций. Ведь офис президента продолжает действовать исходя из политических соображений: все назначения проходят по критерию личной преданности — как на должности, прямо предусмотренные Конституцией, так и на те, где таких полномочий у главы государства нет. Пример — назначение военного омбудсмена. Это, кстати, четкий сигнал: нынешний президент готовится баллотироваться во второй раз, несмотря на все его отговорки. Иначе он бы оставил преемнику хотя бы зачатки европейской системы управления вместо советской, когда на Банковой принимают решения, а на Грушевского отвечают за их провалы. По крайней мере в части профессионализации государственного управления.

Стоит отметить, что АГУ, еще в 2019 году поддерживавшая законодательное урегулирование административного надзора за законностью актов органов местного самоуправления, сейчас выступает против. То есть формально «за надзор», но в мягкой, фактически декоративной форме. Это понятно: имея с 2014 года колоссальные финансовые ресурсы, в первую очередь большие громады не хотят менять устоявшиеся правила отношений с правоохранительными органами на призрачную перспективу беспристрастного контроля со стороны нового органа. Тем более что, учитывая политический характер назначений глав МГА, беспристрастности априори нечего ждать.

В то же время малые громады — представленные чаще всего Всеукраинской ассоциацией громад и Ассоциацией объединенных территориальных громад — как раз призывают к формализованному, законодательно определенному порядку административного надзора. Даже если орган будет заангажированным, но действовать будет по четко выписанным в законе процедурам. Там, где нет процедуры, есть коррупция, которую при потребности сменяет произвол.

Разграничение полномочий. Как и когда?

Еще одно направление модернизации системы публичного управления, предусмотренное в плане действий Украины о вступлении в ЕС, — принятие закона о разграничении полномочий. На этом, кстати, вполне справедливо настаивает АГУ. Речь идет о разграничении в трех измерениях: между государством и местным самоуправлением, между разными уровнями местного самоуправления и между видами полномочий — собственными и делегированными.

Проблема возникла после фискальной децентрализации, когда были нарушены определенные Бюджетным кодексом правила распределения полномочий. Если в кодексе 2001 года расходы делились на две категории — те, которые учитываются во время расчетов трансфертов из госбюджета (делегированные), и те, которые не учитываются (собственные), — то в Бюджетном кодексе 2014 года эту градацию отменили. Изменился и принцип выравнивания: вместо расходных полномочий начали ориентироваться на доходную состоятельность громад.

В итоге большинство громад получило существенные финансовые ресурсы. Вместе с тем неопределенность с расходными полномочиями дала секторальным министерствам возможность перекладывать на местное самоуправление обязанности, которые по своей природе являются государственными. Это происходило как на основе законов, так и фактически — через отказ финансировать льготы, установленные государством.

Например, финансирование правоохранительных органов. Главы громад особо не противились такой нагрузке, ведь с полицией нужно «жить дружно», а вопрос конфликта интересов оставили для дискуссий общественным антикоррупционным организациям. В то же время перекладывание на местное самоуправление ряда социальных и экономических отягощений без надлежащей финансовой компенсации закономерно вызвало сопротивление.

Так, когда государство отказалось компенсировать долги коммунальных предприятий, возникшие из-за разницы между политически установленными тарифами и реальной себестоимостью, этот вопрос решили за счет местных бюджетов. В 2021 году громады получили дополнительные 4% налога на доходы физических лиц — сверх тех 60%, закрепленных еще в 2014-м. Но это решение было, скорее, политическим, чем экономически взвешенным. С тех пор продолжается увлекательная «битва за 4%»: Минфин каждый раз подает проект с базовыми 60%, а ассоциации местного самоуправления требуют закрепить уже однажды добытые 4%. Депутаты же традиционно выступают «за все хорошее и против всего плохого» — то есть наперекор «ненасытному» Минфину.

В конце концов, такая политическая игра должна когда-нибудь закончиться. Именно это и должно стать миссией закона, который урегулирует вопрос разграничения полномочий и определения механизмов расчета их стоимости. И за такой закон ЕС готов заплатить немалую сумму.

Впрочем, формат законодательного урегулирования до сих пор не определен. Это должен быть документ, который очерчивает концептуальные принципы разграничения, или перечень полномочий нужно внести непосредственно в него или в отдельный закон, чтобы Еврокомиссия засчитала задачу как выполненную? В первом случае законопроект имеет шансы пройти сессионный зал. Во втором — столкнется с преградами еще в правительственных кабинетах. И уже точно — в парламенте, где политические интересы не раз хоронили даже обещанные Украиной инициативы. Стоит лишь вспомнить печальную судьбу законопроекта №13151.

Удастся ли убедить Брюссель, что даже концептуальные принципы разграничения, закрепленные законом, станут основой для дальнейшего скрупулезного отображения в многочисленных отраслевых актах, — вопрос открытый. В итоге эти принципы должны быть отражены в Бюджетном кодексе — одном из немногих законодательных актов, не терпящем неопределенности, дублирований и недомолвок.

Концепция реформы местного самоуправления. Что не так?

И, наконец, еще один документ, которого прямо не требует Евросоюз, но в котором должна быть заинтересована сама Украина, — обновленная Концепция реформирования местного самоуправления и территориальной организации исполнительной власти. Впрочем, и здесь не обошлось без влияния внешней «мягкой силы»: в пересмотре Концепции, принятой еще в 2014 году, активно заинтересован Совет Европы. И хотя Страсбург не распоряжается финансовыми ресурсами, как Брюссель, у него есть другие рычаги влияния — в первую очередь интеллектуальные. А на его мнение обычно ориентируется и Еврокомиссия.

Уже на этапе определения формата документа возникли серьезные дискуссии. С одной стороны, сроки реализации знаменитой Концепции, в свое время ставшей путеводителем для проведения децентрализации, давно прошли. С другой — цель реформы осталась такой же, как и главные направления изменений. И в целом, то, что в 1996 году была принята Конституция Украины, не означает автоматической отмены Декларации о независимости или Акта провозглашения независимости, юридическое значение которых исчерпалось после утверждения Основного закона. В конце концов приняли решение о том, что правительство должно утвердить «Особенности применения» упомянутой Концепции, исходя прежде всего из новых вызовов — войны и перспективы евроинтеграции.

Проект «Особенностей применения Концепции» обсудили ключевые стейкхолдеры — ассоциации местного самоуправления. Три из них поддержали документ, а одна — Ассоциация городов Украины — подвергла его обструкции.

Стратегия АГУ заключается в блокировании каких-либо правительственных инициатив. И не только с учетом будущих выборов, когда критиковать власть становится политической необходимостью, но и по сугубо меркантильным причинам: нынешнее состояние Ассоциацию вполне устраивает — деньги есть, системы ответственности нет, «вотчина» после территориальной реформы выглядит довольно прилично. Вместе с тем стратегические цели АГУ подаются в обертке критики, которая выглядит вроде бы объективной.

В первую очередь Ассоциация заявляет, что нужна новая Концепция. Это беспроигрышная позиция: если бы правительство действительно приняло новый документ, его бы сразу обвинили в «измене» идеалам реформы 2014 года. Кроме того, АГУ апеллирует к своему внутреннему проекту — «Концепции возрождения местного самоуправления», которую, по ее мнению, следовало бы взять за основу. Другой аргумент касается финансов: АГУ считает, что местные бюджеты в случае принятия документа потеряют автономность. Расчет на тех, кто не знает основ бюджетного законодательства, в частности принципа общего фонда бюджета, который заключается в том, что во время выполнения бюджета расходы осуществляются независимо от источников поступлений. Также, как мы уже поняли, Ассоциация городов Украины категорически против внедрения административного надзора за законностью актов местного самоуправления, объясняя это тем, что его и так «контролируют» аж 26 разных органов.

Манипулятивность этого тезиса, который хорошо понимают и в самой АГУ, подтверждается тем, что она даже не размещает перечень «26 органов контроля» на своих ресурсах. Все эти структуры на самом деле — секторальные и преимущественно «дремлющие» — они реагируют только на нарушение закона в своей узкой сфере. Поскольку местное самоуправление причастно к большинству публичных политик, оно неизбежно контактирует со многими органами контроля. И это не означает системный надзор. Например, деятельность бизнеса проверяют два десятка инспекций, но законность решений представительских ОМС сегодня системно не контролирует ни одна институция.

Прокуратура утратила функцию общего надзора и теперь вмешивается только «по мотивам обеспечения государственных интересов» — формулировка слишком размытая и создает благоприятную почву для злоупотреблений. Именно поэтому создание органа, который бы на постоянной основе проверял акты ОМС на предмет законности, так раздражает АГУ. Отмахнуться от него уже не получится, особенно если этот орган будут возглавлять не политические назначенцы, а профессиональные госслужащие, защищенные от коррупционного влияния системой ротации.

…Следовательно, с учетом низкой способности парламента принимать политически чувствительные решения, перспектива принятия закона о новом статусе местных государственных администраций выглядит не очень оптимистично. Так же уязвим и законопроект о разграничении полномочий, ведь перечень этих полномочий делает его политически взрывоопасным.

В то же время утверждение «Особенностей применения Концепции реформирования местного самоуправления» имеет значительно лучшие перспективы. Во-первых, документ хорошо скомпонован: в нем четко прописано состояние, проблемы и вызовы, пути их преодоления, задачи и ожидаемые результаты. Во-вторых, это правительственный акт, следовательно, он несет меньшие политические риски, чем закон. В-третьих, его уже поддержало большинство ассоциаций местного самоуправления.

И хотя Ассоциация городов Украины будет пытаться «сбить» его еще на этапе прохождения по правительственным кабинетам, такая стратегия лишь скомпрометирует ее — не только в глазах международных доноров и организаций, а и собственных городских глав, входящих в АГУ. По крайней мере выбор у них уже есть.

Реформу территориальной организации публичной власти уже невозможно остановить, поскольку общество почувствовало ее преимущества. Но скорость ее внедрения зависит от политической воли основных игроков — парламента, правительства, ассоциаций органов местного самоуправления и, к сожалению, офиса президента. Перезагрузка власти, как показывает отечественная и зарубежная практика, открывает окно возможностей для принятия кардинальных решений. Главное, чтобы они были детально обработаны и прокоммуницированы, чтобы новые политики взяли на себя смелость их утвердить.