Місцева влада: як працює Китай зсередини?

Примітка редакції. Дякуємо дружньому колективу ПЛ+С за наданий переклад. Якщо можете, підписуйтесь на їхній Telegram.

Розуміння внутрішньої політики Китаю має починатися з розуміння місцевої китайської політики. За своєї ленінської політичної системи Китай є однією з найбільш децентралізованих держав у світі за обсягом бюджетних видатків.

Понад 85% державних витрат здійснюють місцеві органи влади. Особливо важливі функції управління лежать на урядах невеликих міст і селищ. Це сфери освіти, охорони здоров’я та соціального захисту. Корисно розібратися, як саме працюють ці надважливі локальні системи — і хто ними керує.

Усі державні службовці рівні, але деякі рівніші за інших. На вершині ієрархії волості стоять місцеві керівники. Зазвичай є троє керівників рівня «кежі» (科级): секретар парткому Компартії Китаю, голова (мер) та голова Народного конгресу, яким часто стає колишній партсекретар на завершенні кар’єри.

Крім того, є приблизно десять керівників рівня заступника «кежі» (副科级):

• заступники партсекретаря;
• заступники голови;
• секретар із дисциплінарної інспекції (纪检书记);
• керівники кількох ключових відділів.

Очільники менш важливих відділів або заступники очільників будь-якого відділу не мають адміністративних рангів. Тому вони не вважаються керівниками.

Наступний щабель під керівниками — це державні службовці без рангу, які мають «бяньчжи» (编制), тобто штатні одиниці в структурах влади. Статус надає суттєві переваги. Наприклад, кращий соцпакет порівняно зі звичайними громадянами та пожиттєву зайнятість (якщо не вчинено злочину).

Лише ті, хто має статус «бяньчжи» як держслужбовець, можуть розраховувати на реальне кар’єрне зростання. Натомість у власників «бяньчжи» від публічних установ перспектив підвищення фактично немає.

Шлях до підвищення починається лише тоді, коли чиновника підносять до рівня заступника «кежі». Тоді його роблять керівником селища. Дістатися рівня заступника «кежі» не так уже й важко: за свідченнями посадовців, майже всі кадри можуть на нього очікувати, якщо постараються не припускатись серйозних помилок.

Однак далі просуватися вкрай складно. Тому більшість місцевих керівників уже не розглядають кар’єрне зростання як стимул і часто кажуть, що «не дуже переймаються підвищенням».

Можливостей для підвищення на місцевому рівні мало. Конкуренція велика, а вікові обмеження доволі жорсткі. Як зазначають Ченьвень Коу та Вень-Шуань Цай, граничний вік для підвищення до рівнів заступника «кежі» та «кежі» — 40 років, а для рівня заступника «чучі» (副处) — 45. На практиці виходить, що у багатьох місцях планка для заступника «кежі» може бути на рівні 35 років.

Шанси на підвищення звужує й конкуренція між самими заступниками «кежі». Одразу десять людей претендують на дві посади цього рівня. Ба більше, партсекретарі та голови волостей часто не здобувають підвищення: місцева влада може призначати керівників «кежі» самотужки. Це робиться через тимчасові переведення (挂职), фактично «прискорюючи» чиюсь кар’єру.

Примітка редакції. Звісно, не корупційна яма, твердо й чітко. У Китаї, як усім відомо, корупції ж узагалі немає.

Остання директива Організаційного відділу КПК встановлює, що нещодавно підвищених чиновників «кежі» не можна розглядати на наступне підвищення протягом трьох років. Якщо впродовж цих трьох років кар’єрист поїде до іншого населеного пункту, відлік починається заново. Ця вимога суттєво зменшила шанси пересічного китайця дорости до рівня «кежі», роблячи вікову планку ще жорсткішою.

Внаслідок цього місцева влада часто стає чорною дірою для молодих кадрів. Вона може багато років тримати посаду статусу «кежі», поки молодь переростає вікові рамки та залишається на цих позиціях уже без можливості подальшого зростання.

Перспективи не кращі й для керівників рівня «кежі» — між ними конкуренція ще більш запекла. Зазвичай у містечку чи селищі є близько десяти посад рівня заступника «чучі» (副处). Як підсумували деякі з моїх джерел, можливості підвищення здебільшого резервують для тих, хто має правильні зв’язки.

Оскільки шансів на підвищення мало, місцева влада поступово випрацювала інші кар’єрні розрахунки. Дехто насамперед прагне втекти із селища. Багато хто тримає сім’ю в місцевому центрі заради кращого житла та освіти для дітей, а в будні сам живе в державних гуртожитках.

Так з’являється бажання оформити переведення (平调) до місцевої адміністрації (наприклад, на посаду начальника відділу). Лише щоб працювати десь поближче до сім’ї. Отримання такого переведення значною мірою залежить від міцних особистих зв’язків із повітовим керівництвом і організаційним управлінням.

Інші ж воліють залишитися подалі від великих міст, бо цінують переваги реальної влади (大权在握). Багатьом до смаку повноваження «першого номера» і можливість використовувати цю майже необмежену владу для власного збагачення. Для таких людей переведення «в село» сприймається як пониження.

Брак стимулів до підвищення — явище масове. За дослідженням Цзяньсіна Юя та Сяна Ґао, понад 70% опитаних чиновників у Чжецзяні заявили, що знають свою «стелю» ще на початку кар’єри. Відтак багато місцевих посадовців від раннього етапу вирішують не брати участі в «турнірі підвищень».

Чимало місцевих органів мають більше контрактних працівників, ніж офіційних власників статусу «бяньчжи». Вони виконують подібні завдання й часто працюють у тісній зв’язці з чиновниками.

Насправді контрактники часто бувають більш компетентними за своїх звичайних колег. На відміну від чиновників, яких за Законом про державну службу зобов’язують ротувати між посадами та локаціями, контрактники часто проводять на одному місці всю свою кар’єру. Ця неперервність дає їм глибше розуміння локального контексту та деякі спеціалізовані навички.

Один держслужбовець, відряджений із міста до сільської місцевості, зізнався: «Поки не почав працювати з контрактниками, я дивився на них зверхньо. Думав, що їхня роль — мені допомагати. Але потім зрозумів, що це я тут допомагаю їм, і сам не впораюся з їхньою роботою. Вона неймовірно складна. У них є навички, яких у мене немає. Моя роль — підтримувати їх у тому, що вони роблять».

Теоретично уряд волості може будь-коли припинити контракт із своїм працівником. Але досвід та навички контрактників роблять їх незамінними, фактично забезпечуючи гарантії зайнятості.

Наприклад, один із місцевих органів у Ґуансі витратив понад три місяці, щоб нарешті замінити контрактника, який пішов працювати помічником до місцевої поліції. Ці три місяці включали сам процес набору та навчання до моменту, коли новий працівник почав працювати самостійно.

Увесь цей час решті колективу довелося тягнути додаткове навантаження. Тож місцева влада вкрай неохоче звільняє контрактників, якщо тільки ті не скоїли злочин.

Головна відмінність між контрактниками та штатними чиновниками — у соціальних гарантіях. Контрактники отримують лише базову зарплату, нижчу за оплату працівників із «бяньчжи». Вони не мають премій та доплат.

Останнім часом фінансові труднощі місцевих органів влади найбільше б’ють саме по контрактниках. Наприклад, у Ґуансі чиновники й далі можуть розраховувати на щомісячні виплати, тоді як контрактники чекають на зарплату із затримкою понад чотири місяці.

Затримки викликали серйозне невдоволення. Був випадок, коли керівник доручив групі контрактників завдання поза їхніми обов’язками. Одна працівниця обурилася та поставила питання: чому вона має працювати, якщо їй не платять? Та в інших випадках контрактники доручали завдання чиновникам із «бяньчжи». Мовляв, якщо ті мають кращі пільги й справді одержують зарплату, то нехай беруть роботу на себе.

Натомість контрактники мають більше свободи порівняно з чиновниками. Вони не підпадають під перевірки комісій із дисциплінарної інспекції на різних рівнях, адже багато хто з них не є держслужбовцями чи членами КПК. Вони також звільнені від виснажливих нарад і політичних активностей, обов’язкових для посадовців і партійців.

Крім того, контрактники не підпорядковані Закону про державну службу чи партійним правилам Компартії Китаю. Наприклад, чиновники можуть узяти один день відпустки з дозволу керівника відділу; понад два дні — лише з офіційним схваленням керівника місцевого органу влади. Контрактники ж можуть узяти більше двох днів, просто погодивши це з керівником підрозділу. І це без потреби наводити конкретні підстави.

Загалом Китай поза межами міст найточніше описує одне слово: «застій». Один із кадрів стисло описав свої реалії роботи: «Ми всі застрягли». Такий застій неминуче веде до організаційної деградації.

Живучість Компартії Китаю тримається на її «низах», а стабільність китайської держави залежить від здатності місцевої влади надавати послуги. Тож деградація локального рівня влади точно матиме довгострокові соціальні наслідки.