Пастка “мовчазної згоди”. Як, прикриваючись ЄС, уряд продовжить знищення культурної спадщини

Кабмін непомітно для суспільства змінив правила надання дозволів і погоджень на реставрацію пам’яток і будівництво в історичних ареалах. Постанова №1130, що діятиме під час воєнного стану та рік після нього, запроваджує принцип «мовчазної згоди» для реставрацій, тобто дозвіл автоматично вважається наданим, якщо держава не відповіла протягом десяти днів.

Національна спілка архітекторів назвала це загрозою для культурної спадщини, адже така норма створює ідеальний ґрунт для зловживань. Аналогічна ідея вже викликала різку критику у скандальному законопроєкті №5655.

Проблема глибша. Постанова суперечить одразу кільком законам, Антикорупційній стратегії та Державній антикорупційній програмі, фактично узаконюючи корупційні ризики у сфері, де вони й без того процвітають. А ухвалили її під виглядом «виконання вимог ЄС» для отримання макрофінансової допомоги.

Навіть під час війни українську культурну спадщину нищать не лише російські ракети, а й вітчизняні забудовники. Причина — вразливе пам’яткоохоронне законодавство, яке чиновники Мінкультури і профільних департаментів роками ігнорують. Статтю 19 Конституції, яка вимагає діяти лише «на підставі й у спосіб, визначені законом», фактично викреслено з практики.

Закони «Про адміністративні послуги» та «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» зобов’язують встановлювати перелік документів і підстав для відмови виключно законом. Але у сфері охорони спадщини ці вимоги не виконуються понад десять років.

Дерегуляція у містобудуванні після 2011 року лише поглибила хаос — забудовникам дозволили ігнорувати пам’яткоохоронне законодавство. А громадський контроль практично неможливий: закон не передбачає публічності у дозвільних процедурах, тому інформацію про заявки й дозволи приховано від суспільства.

Під приводом спрощення процедур у червні 2022 року уряд ухвалив постанову №722, яка ввела погодження через Єдину державну електронну систему у сфері будівництва (ЄДЕССБ). Якщо відповідь не надходила за 30 днів, погодження будівництва видавалося автоматично.

Тепер постанова №1130 далі поглибила цей принцип, попри його очевидну незаконність і ризики для пам’яток. Формально — «на виконання Меморандуму з ЄС», фактично — для створення нових можливостей заробити на мовчанні держави.

Наскільки критичні наслідки встановленого постановою №1130 порядку і що з ними не так

1. Погодження проєктів будівництва на територіях із пам’яткоохоронними обмеженнями.

Суперечності між містобудівним і пам’яткоохоронним законодавством тривають із 2011 року.

Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» забороняє вимагати погодження проєктів, тоді як Закон «Про охорону культурної спадщини» їх і надалі вимагав. На цю норму й нині спирається Мінкультури, що створює правовий вакуум, яким чиновники користуються.

Органи архбудконтролю відмовляють у дозволах через відсутність погодження, а органи охорони спадщини продають «індульгенції» — погоджують проєкти з перевищенням висоти або знесенням історичної забудови. У резонансних випадках, коли домовитися з чиновниками було важко, забудовники зверталися до суду, який визнавав погодження проєкту «наданим за мовчазною згодою».

Постанова №722 від 2022 року легалізувала цю практику: якщо орган не відповів упродовж 30 днів, проєкт вважався погодженим. Це дало змогу «домовлятися» про затягування розгляду заяви й швидко, без судів, отримувати формальний дозвіл без жодної перевірки.

Закон №1423-IX (2023 р.) мав розв’язати колізію, скасувавши обов’язкове погодження. Контроль за дотриманням пам’яткоохоронних вимог під час видачі дозволів мала здійснювати архбудінспекція, однак уряд не скасував старої постанови. Забудовники й надалі подавали заявки через електронну систему на вже наявне погодження.

Постанова №1130 мала виправити ситуацію, але натомість створила новий бюрократичний гібрид: тепер протягом 30 днів органи можуть лише повідомити, що погодження не потрібне. Якщо не відповіли, проєкт знову вважається погодженим автоматично.

Так дерегуляція «по-українськи» лише закріпила стару схему: дозвільний документ формально скасували, але залишили ту саму процедуру, строки й ризики. Ба більше, 30-денний термін відкрив новий ринок «прискорень» — тепер навіть законним забудовникам вигідно платити за швидшу відповідь. У підсумку Кабмін не ліквідував проблеми, а узаконив механізм, який дозволяє будувати в історичних ареалах без контролю.

2. Дозвільні процедури під час реставрації.

Юридичний хаос у сфері реставрації триває роками. Містобудівний закон дозволяє працювати без погоджень, а пам’яткоохоронний — навпаки, вимагає окремого дозволу. Щоб не розбиратися з колізією, чиновники просто її ігнорують: поліція відкриває справи за відсутності будь-якого документа, а Державна інспекція архітектури і містобудування (ДІАМ) часто відмовляє у дозволах, перекладаючи відповідальність на Мінкультури.

До 2024 року діяла двоетапна процедура: спершу погодження науково-проєктної документації, потім дозвіл на реставрацію. Постанова №1130 зруйнувала систему, запровадивши принцип «мовчазної згоди» для обох етапів і скорочення строку розгляду при наданні дозволу на реставрацію з одного місяця до десяти днів.

Таке рішення порушує закони про адмінпослуги та про дозвільну систему, які встановлюють можливість визначення строків лише законом, а не постановою. У результаті чиновник може просто не відповісти, і дозвіл видається автоматично.

Це створює ідеальну схему безкарності: достатньо «забути» відповісти, щоб було видано дозвіл на будь-яке втручання в пам’ятку. ДІАМ, не аналізуючи наслідків робіт, далі спокійно видає дозвіл на будівництво, посилаючись на вже «наявний» дозвіл від пам’яткоохоронного органу.

Принцип «мовчазної згоди» у реставрації фактично перетворено на інструмент легалізації руйнування пам’яток, а державний контроль — на фікцію.

Боротьба з корупцією — лише на папері

Україна має затверджену законом Антикорупційну стратегію та Державну антикорупційну програму (ДАП), ухвалені під тиском західних партнерів. На момент прийняття постанови Кабміну №722 у 2022 році ці документи ще не діяли. Але нова постанова №1130 мала з ними узгоджуватися, натомість грубо порушила їхні вимоги.

Антикорупційна стратегія прямо визначає колізії між містобудівним і пам’яткоохоронним законодавством як одну з головних причин корупції. Щоб це виправити, у стратегії передбачено ухвалення закону, який обмежить дію принципу «мовчазної згоди» та внесе зміни до переліку адміністративних послуг у сфері охорони спадщини.

ДАП конкретизує завдання:

• захід 2.5.2.4.1 зобов’язує Мінкультури розробити закон, який заборонить отримання дозвільних документів у сфері охорони культурної спадщини за мовчазною згодою;
• захід 2.5.2.5.1 — створити законопроєкт, що впорядкує дозвільні процедури, усуне колізії з містобудівним законодавством і унеможливить автоматичне отримання дозволів після спливу строків.

Обидва законопроєкти мали б створити систему, яка запобігала б затягуванню розгляду заяв і карала б чиновників за бездіяльність. Виконати це завдання Мінкультури повинно було до листопада 2023 року. Але не зробило цього.

Замість виконання вимог Антикорстратегії та ДАП міністерство подало до Кабміну проєкт, який їм прямо суперечить. І уряд його схвалив.

Не менш показова історія з Національним агентством з питань запобігання корупції (НАЗК), яке одночасно має проводити антикорупційну експертизу урядових проєктів і контролювати виконання ДАП.

В останні дні керівництва агентством Олександра Новікова там не помітили видачі погоджень, уже скасованих на рівні закону, але виявили проблеми, пов’язані з невідповідністю законам строків видачі дозволів. Запровадження принципу «мовчазної згоди» при реставрації та редакція навіть не передбачала.

У подальшому Мінкультури принципово переробило проєкт до прийнятої у вересні редакції, що насичена корупційними ризиками й прямо порушує ДАП, і в травні 2024 року знову направило проєкт, але під іншою назвою, в НАЗК.

І диво! Оновлене НАЗК під керівництвом Віктора Павлущика жодних порушень не виявило. Не помітило навіть тих ризиків, які раніше фіксувало саме агентство, зокрема, незаконне скорочення строків видачі дозволів.

Отже, маємо класичну українську модель: антикорупційні програми існують лише для звітів перед партнерами, а на практиці уряд і профільні відомства діють у зворотному напрямку — легалізують нові корупційні механізми під гаслом реформ.

Як ЄС використали для проштовхування корупційної «реформи»

Постанова Кабміну №1130 з’явилася зненацька — її зміст понад півтора року приховували від громадськості. Документ змінює процедури надання дозволів у сфері охорони культурної спадщини і мав би проходити громадське обговорення, як того вимагає Закон «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Але уряд знайшов обхідний шлях.

Наприкінці 2022 року Верховна Рада розширила перелік винятків із цього закону. Тепер будь-який нормативний акт, який навіть побіжно стосується виконання міжнародного договору, можна ухвалювати без публічних консультацій. Зручна формула: додай у пояснювальну записку кілька рядків про «виконання зобов’язань за міжнародним меморандумом» — і громадська думка вже не потрібна.

Саме так і зробили з постановою №1130. У пояснювальній записці зазначили, що вона приймається на виконання Меморандуму між Україною та ЄС про макрофінансову допомогу у 2023 році. А виконання меморандуму — це частина міжнародного договору. А значить, усі процедури відкритого обговорення офіційно «необов’язкові».

Парадокс у тому, що сам меморандум жодним словом не згадує охорону культурної спадщини. Його умова — реалізація Плану заходів щодо дерегуляції господарської діяльності та покращення бізнес-клімату. Проте вже через два тижні після підписання документа Кабмін оновив цей план, підмінивши суть зобов’язань: із нього зник пункт про врегулювання колізій у законодавстві, натомість з’явилися зміни до постанови №722 — саме ті, що скорочують строки видачі дозволів і фактично послаблюють контроль за реставрацією пам’яток.

У результаті грубе порушення одразу трьох законів і статті 19 Конституції стало нібито «вимогою ЄС». Хоча Єврокомісія, очевидно, навіть не підозрювала, що під її ім’ям легалізують механізм, який відкриває шлях до зловживань і руйнування культурної спадщини.

Ба більше, принцип «мовчазної згоди», що створює основні корупційні ризики, взагалі не згадувався у жодному з документів ЄС чи Плані заходів. Його туди «вмонтувало» Мінкультури — власноруч і безконтрольно.

Таким чином, уряд використав європейські домовленості як прикриття для внутрішніх маніпуляцій. Під гаслом виконання міжнародних зобов’язань фактично протягнули схему, яка підриває антикорупційні гарантії й захист історичних пам’яток.

І, схоже, ця практика може стати системною. Адже виконання Плану дерегуляції тепер закріплене і в програмі Ukraine Facility, що відкриває нові можливості для подібних «реформ» — уже з європейським прапором у руках.