Ловушка "молчаливого согласия". Как, прикрываясь ЕС, правительство продолжит уничтожение культурного наследия

Кабмин незаметно для общества изменил правила предоставления разрешений и согласований на реставрацию объектов культурного наследия и строительство в исторических ареалах. Постановление №1130, которое будет действовать во время военного положения и год после него, вводит принцип «молчаливого согласия» для реставраций, то есть разрешение автоматически считается предоставленным, если государство не ответило в течение десяти дней.

Национальный союз архитекторов назвал это угрозой для культурного наследия, ведь такая норма создает идеальную почву для злоупотреблений. Аналогичная идея уже вызвала резкую критику в скандальном законопроекте №5655.

Проблема глубже. Постановление противоречит сразу нескольким законам, Антикоррупционной стратегии и Государственной антикоррупционной программе, фактически узаконивая коррупционные риски в сфере, где они и без того процветают. А приняли его под видом «выполнения требований ЕС» для получения макрофинансовой помощи.

Даже во время войны украинское культурное наследие уничтожают не только российские ракеты, но и отечественные застройщики. Причина — уязвимое законодательство об охране объектов исторического и культурного наследия, которое чиновники Минкультуры и профильных департаментов годами игнорируют. Статья 19 Конституции, которая требует действовать только «на основании и способом, которые определены законом», фактически вычеркнута из практики.

Законы «Об административных услугах» и «О разрешительной системе в сфере хозяйственной деятельности» обязуют устанавливать перечень документов и оснований для отказа исключительно законом. Но в сфере охраны наследия эти требования не выполняются более десяти лет.

Дерегуляция в градостроительстве после 2011 года только усугубила хаос — застройщикам разрешили игнорировать законодательство об охране культурного наследия. А общественный контроль практически невозможен: закон не предусматривает публичность в разрешительных процедурах, поэтому информация о заявках и разрешениях скрыта от общества.

Под поводом упрощения процедур в июне 2022 года правительство приняло постановление №722, которым было введено согласование через Единую государственную электронную систему в сфере строительства (ЕГЭССС). Если ответ не приходил через 30 дней, согласование строительства выдавали автоматически.

Теперь постановление №1130 еще больше усугубило этот принцип, несмотря на его очевидную незаконность и риски для объектов культурного наследия. Формально — «для выполнения Меморандума по ЕС», фактически — для создания новых возможностей заработать на молчании государства.

Насколько критичны последствия установленного постановлением №1130 порядка и что с ними не так

1. Согласование проектов строительства на территориях с ограничениями в сфере охраны культурного наследия.

Разногласия между градостроительным законодательством и законодательством по охране культурного наследия продолжаются с 2011 года.

Закон «О регулировании градостроительной деятельности» запрещает требовать согласование проектов, тогда как Закон «Об охране культурного наследия» их продолжает требовать. На эту норму и сейчас опирается Минкультуры, что создает правовой вакуум, которым чиновники пользуются.

Органы архстройконтроля отказывают в разрешениях из-за отсутствия согласования, а органы охраны наследия продают индульгенции — согласовывают проекты с превышением высоты или снесением исторической застройки. В резонансных случаях, когда договориться с чиновниками не удавалось, застройщики обращались в суд, который признавал согласование проекта «предоставленным по молчаливому согласию».

Постановление №722 от 2022 года легализовало эту практику: если орган не ответил в течение 30 дней, проект считался согласованным. Это позволяло «договариваться» о затягивании рассмотрения заявления и быстро, без судов, получать формальное разрешение без какой-либо проверки.

Закон №1423-IX (2023 г.) должен был решить коллизию, отменив обязательное согласование. Контроль над соблюдением требований по охране культурного наследия при выдаче разрешений должна была осуществлять архстройинспекция, но правительство не отменило старое постановление. Застройщики продолжали подавать заявки через электронную систему на уже существующее согласование.

Постановление №1130 должно было исправить ситуацию, но вместо этого создало новый бюрократический гибрид: теперь на протяжении 30 дней органы могут лишь сообщить, что согласование не требуется. Если не ответили, проект снова считается согласованным автоматически.

Так дерегуляция «по-украински» только закрепила старую схему: разрешительный документ формально отменили, но оставили те же процедуру, сроки и риски. Более того, 30-дневный срок открыл новый рынок «ускорений» — теперь даже законным застройщикам выгодно платить за более быстрый ответ. В итоге Кабмин не ликвидировал проблему, а узаконил механизм, позволяющий строить в исторических ареалах без контроля.

2. Разрешительные процедуры при реставрации.

Юридический хаос в сфере реставрации длится годами. Градостроительный закон разрешает работать без согласования, а по охране культурного наследия, наоборот, требует отдельного разрешения. Чтобы не разбираться с коллизией, чиновники просто ее игнорируют: полиция открывает дела при отсутствии любого документа, а Государственная инспекция архитектуры и градостроительства (ГИАГ) часто отказывает в разрешении, перекладывая ответственность на Минкультуры.

До 2024 года действовала двухэтапная процедура: сначала согласование научно-проектной документации, потом разрешение на реставрацию. Постановление №1130 разрушило систему, введя принцип «молчаливого согласия» для обоих этапов и сокращение срока рассмотрения при предоставлении разрешения на реставрацию с одного месяца до десяти дней.

Такое решение нарушает законы об админуслугах и О разрешительной системе, которые устанавливают возможность определять сроки только законом, а не постановлением. В результате чиновник может просто не ответить, и разрешение выдается автоматически.

Это создает идеальную схему безнаказанности: достаточно «забыть» ответить, чтобы было выдано разрешение на любое вмешательство в объект культурного наследия. ГИАГ, не анализируя последствия работ, продолжает спокойно выдавать разрешение на строительство, ссылаясь на уже «имеющееся» разрешение от органа по охране культурного наследия.

Принцип «молчаливого согласия» в реставрации фактически превращен в инструмент легализации разрушения объектов культурного наследия, а государственный контроль — в фикцию.

Борьба с коррупцией — только на бумаге

У Украины есть утвержденная законом Антикоррупционная стратегия и Государственная антикоррупционная программа (ГАП), принятые под давлением западных партнеров. На момент принятия постановления Кабмина №722 в 2022 году эти документы еще не действовали. Но новое постановление №1130 должно было с ними согласовываться, но вместо этого грубо нарушило их требования.

Антикоррупционная стратегия прямо определяет коллизии между градостроительным законодательством и законодательством в сфере охраны культурного наследия как одну из главных причин коррупции. Чтобы это исправить, в стратегии предусмотрено принятие закона, который ограничит действие принципа «молчаливого согласия» и внесет изменения в перечень административных услуг в сфере охраны наследия.

ГАП конкретизирует задачи:

• мероприятие 2.5.2.4.1 обязывает Минкультуры разработать закон, который запретит получение разрешительных документов в сфере охраны культурного наследия по молчаливому согласию;
• мероприятие 2.5.2.5.1 — создать законопроект, который упорядочит разрешительные процедуры, устранит коллизии с градостроительным законодательством и сделает невозможным автоматическое получение разрешений после истечения сроков.

Оба законопроекта должны были создать систему, предотвращающую затягивание рассмотрения заявлений и наказывающую чиновников за бездеятельность. Выполнить эту задачу Минкультуры должно было до ноября 2023 года. Но не сделало этого.

Вместо выполнения требований Антикорстратегии и ГАП министерство подало в Кабмин проект, который им прямо противоречит. И правительство его одобрило.

Не менее показательна история и с Национальным агентством по вопросам предотвращения коррупции (НАПК), которое одновременно должно проводить антикоррупционную экспертизу правительственных проектов и контролировать выполнение ГАП.

В последние дни руководства агентством Александра Новикова там не заметили выдачу согласований, уже отмененных на уровне закона, но выявили проблемы, связанные с несоответствием законам сроков выдачи разрешений. Введение принципа «молчаливого согласия» при реставрации и редакция даже не предусматривала.

В дальнейшем Минкультуры принципиально переработало проект до принятой в сентябре редакции, насыщенной коррупционными рисками и прямо нарушающей ГАП, и в мае 2024 года снова направило проект, но под другим названием, в НАПК.

И, о чудо! Обновленное НАПК под руководством Виктора Павлущика никаких нарушений не выявило. Не заметило даже рисков, которые раньше фиксировало само агентство, в частности, незаконное сокращение сроков выдачи разрешений.

Так что имеем классическую украинскую модель: антикоррупционные программы существуют только для отчета перед партнерами, а на практике правительство и профильные ведомства действуют в обратном направлении — легализуют новые коррупционные механизмы под лозунгом реформ.

Как ЕС использовали для проталкивания коррупционной «реформы»

Постановление Кабмина №1130 появилось неожиданно — его содержание более полутора лет скрывали от общественности. Документ меняет процедуру выдачи разрешений в сфере охраны культурного наследия и должен проходить общественное обсуждение, как того требует Закон «О принципах государственной регуляторной политики в хозяйственной деятельности». Но правительство нашло обходной путь.

В конце 2022 года Верховная Рада расширила перечень исключений из этого закона. Теперь любой нормативный акт, даже косвенно касающийся выполнения международного договора, можно принимать без публичных консультаций. Удобная формула: добавь в объяснительную записку несколько строк о «выполнении обязательств согласно международному меморандуму» — и общественное мнение уже не требуется.

Именно так и сделали с постановлением №1130. В объяснительной записке указали, что его принимают во исполнение Меморандума между Украиной и ЕС о макрофинансовой помощи в 2023 году. А выполнение меморандума — это часть международного договора. Так что все процедуры открытого обсуждения официально необязательны.

Парадокс в том, что сам меморандум ни словом не упоминает об охране культурного наследия. Его условие — реализовать План мероприятий по дерегуляции хозяйственной деятельности и улучшению бизнес-климата. Но уже через две недели после подписания документа Кабмин обновил этот план, подменив суть обязательств: из него исчез пункт об урегулировании коллизий в законодательстве, вместо этого появились изменения в постановление №722 — именно те, которые сокращают сроки выдачи разрешений и фактически ослабляют контроль над реставрацией объектов культурного наследия.

В результате грубое нарушение сразу трех законов и статьи 19 Конституции стало якобы «требованием ЕС». Хотя Еврокомиссия, очевидно, даже не подозревала, что под ее именем легализуют механизм, открывающий путь к злоупотреблениям и разрушению культурного наследия.

Более того, принцип «молчаливого согласия», который создает основные коррупционные риски, вообще не упоминался ни в одном из документов ЕС или Плане мероприятий. Его туда «встроило» Минкультуры — собственноручно и бесконтрольно.

Таким образом, правительство использовало европейские договоренности как прикрытие для внутренних манипуляций. Под лозунгом выполнения международных обязательств фактически протащили схему, подрывающую антикоррупционные гарантии и защиту объектов исторического наследия.

И, похоже, эта практика может стать системной. Ведь выполнение Плана дерегуляции теперь закреплено и в программе Ukraine Facility, что открывает новые возможности для подобных «реформ» — уже с европейским флагом в руках.