«Лучшие акты подписывает прокурор», или Хочет ли бизнес восстанавливать Украину

Организация послевоенного обновления — чрезвычайно важный процесс, реализовать который без помощи бизнеса невозможно. Впрочем, существуют обоснованные подозрения, что государство не сможет наладить с предпринимателями эффективное сотрудничество. При отсутствии изменений, когда восстановление Украины наберет обороты, нынешние болезненные места в отношениях государства и бизнеса превратятся в болезненные раны, которые поставят под вопрос саму жизнеспособность этого процесса.

Поговорить об этом ZN.UA решило с Татьяной Короткой, заместителем бизнес-омбудсмена, которая курирует направление восстановления. Она ежедневно работает над проблемами, которые уже возникают у государственных подрядчиков, может рассказать на конкретных примерах, что именно беспокоит бизнес, как на это беспокойство реагирует власть, а главное — предсказать, как будут развиваться их отношения, когда проектов будут тысячи, а не десятки, а расходы на восстановление увеличатся до сотен миллиардов.

— Татьяна, какая самая большая системная проблема в восстановлении Украины — отсутствие законодательных механизмов или нежелание государственных органов работать по существующим правилам?

— Конечно, есть некоторые элементы и первого, и второго. Но на самом деле я бы на первое место поставила отсутствие слаженности по всем вертикалям, взаимодействия местной и центральной властей, связанного с восстановлением.

По крайней мере я не вижу какого-то источника информации, дающего мне представление о наличии таких вертикальной и горизонтальной связей.

В целом в стране, на мой взгляд, нет видения восстановления Украины как комплексного процесса, связанного с произошедшими структурными изменениями в экономике.

Восстановление — это же не просто что-то восстановить или построить. Это и вопрос видения будущей экономической модели, и сценариев развития событий, и нашего места в быстро меняющемся мире.

— Согласна, на самом деле мы еще в 2022 году начали писать о том, что Украине уже необходимо думать о том, какой она будет после войны, чтобы не восстановить в итоге ту постсоветскую страну, которой она была.

Если учесть ваши кейсы и опыт, то мы пока не сильно продвинулись в этом понимании, хотя восстановление идет полным ходом.

— Наши кейсы, хотя каждый из них важен и ценен, — это только отдельные иллюстрации узких мест, пробелов в тактических ходах. К сожалению, когда работаешь в режиме «от проблемы до проблемы», есть мало возможностей подумать о стратегических вещах. Хотя они значительно важнее.

Так что при возможности я всегда напоминаю о них своим собеседникам. Например, что евроинтеграция, при ее успешности, перенесет границу Евросоюза на восток Украины. Что в зависимости от сценария завершения войны у нас будут возникать вопросы с логистикой по морю или автодорогам. А от этого будут зависеть доступные и выгодные для нас рынки сбыта. И все, что с этим связано, вплоть до нашей продукции и спроса на нее. Хуже всего, что иногда собеседники, слушая это, откровенно удивляются, вроде это какая-то сказка. Но это не сказка, это реалии, с которыми мы должны работать уже сейчас.

Иначе мы дойдем до ситуации, в которой восстановление просто превратится в большую непродуманную стройплощадку, без приоритизации проектов. А значит, у квалифицированных международных компаний, да и у нашего надежного белого бизнеса, не будет желания принимать участие в закупках в рамках публичного инвестиционного менеджмента.

А значит, необходимо надлежащим образом планировать все уже сейчас, имея консенсус разных стейкхолдеров. Этот сценарный анализ уже нужно проводить. Но о такой работе мне лично неизвестно. Возможно, конечно, она идет где-то в кулуарах, можем только на это надеяться.

— Татьяна, вы — представитель органа медиации, непосредственно работающего и с бизнесом, и с государством. По вашим ощущениям, насколько открыто к диалогу государство? Потому что, например, в одном из ваших кейсов вы ожидаете ответа от Минэнерго с осени 2024 года.

— Зависит от каждого конкретного органа.

Например, с Агентством восстановления мы находимся в нормальном диалоге и продуктивно сотрудничаем. С Централизованной закупочной организацией (ЦЗО) у нас прямо сейчас идет работа. У нас неплохие деловые отношения с Министерством восстановления. С налоговой службой вообще продолжительное время был непрерывный диалог, потому что я отвечала за это направление работы до сентября прошлого года.

Конечно, есть вопросы, которые непросто решить, но в основном не из-за чьего-то нежелания, а потому что это сложные системные проблемы, для решения которых требуется время.

Впрочем, действительно есть и другой опыт. Кейс, о котором вы упомянули, — из таких.

Государству надо было быстро восстанавливать энергетическую инфраструктуру, подрядчики все старательно выполняли, но после реорганизации предприятия-заказчика оказались в правовом вакууме — подписать акты выполненных работ некому, также возникла некоторая задолженность. Для компании, которая почти не сотрудничала с государством до этого момента, а имела сугубо бизнес-контракты, такая ситуация чрезвычайно некомфортная. Но не оставлять же все так, как есть.

Мы предложили СНБО и Минтопливэнерго создать комиссию, провести аудит выполненных работ, возможно, высказать замечания, но общим итогом закрыть этот вопрос. Чтобы не только выполнить часть обязательств перед исполнителем, услуги которого государству еще могут понадобиться, но и не создавать вполне добросовестному бизнесу дополнительные риски.

К сожалению, надлежащего диалога нет.

Но мы не сдаемся — недавно обратились к новому министру юстиции, чтобы он с правовой точки зрения взглянул на этот кейс и дал нам юридический совет. Сейчас ждем, когда назначат встречу бизнес-омбудсмена с министром.

— Интересный тактический ход. Татьяна, исходя из вашего опыта, какова реальная конверсия рекомендаций Совета бизнес-омбудсмена в конкретные правительственные решения?

— Хорошо помню только проценты по новым нашим направлениям, потому что я их недавно готовила. Итак, доля рекомендаций, которые касались критической инфраструктуры и были внедрены, составляла 19%.

Впрочем, был у нас отчет, а может, и не один, рекомендации из которого были полностью внедрены.

Надо быть самокритичными. Наши рекомендации системные, но разного веса. Есть менее детализированные, есть, наоборот, очень подробные, вплоть до пунктов и подпунктов, которые необходимо исправить. Иногда я не уверена, что чрезмерная детализация — это лучший путь. Вполне вероятно, что затронутую нами проблему можно решить другим образом.

Более того, поскольку я работаю в Совете бизнес-омбудсмена с первого дня после его создания, то помню, что главной идеей измерять процент внедрения наших системных рекомендаций было, собственно, тестирование правительства на способность решать проблемы. А совсем не то, сможем ли мы добиться внедрения наших рекомендаций. Так что это не признак работы Совета. Это результат работы правительств.

— У вас есть кейс, в котором международная компания потеряла 47 миллионов гривен из-за того, что этот долг документарно «исчез» после реорганизации. Фактически это техническая ошибка. Но то, что эту техническую ошибку не спешат исправлять, это уже тревожный сигнал, причем наружу, потому что компания международная.

Так насколько в целом государство является порядочным партнером бизнеса?

— Сразу скажу, что, согласно нашему «домашнему» исследованию, с государством не очень стремятся работать по проектам, связанным с восстановлением. Кейс, о котором вы упомянули, интересен еще и тем, что мы его получили от посольства.

Мы давно наладили эти каналы, и все послы с радостью перекинули свои деловые вопросы на СБО. То есть именно этот кейс уже пришел к нам извне.

Главная проблема заключается в том, что мы до сих пор не смогли найти, кто же в государстве является правопреемником по этому договору. Компания до сих пор не получила ни денег, ни юрлица, с которого эти деньги можно взыскать. Что еще хуже, она потеряла возможность такого взыскания, потому что срок исковой давности уже истек. Они даже в суд с этим долгом не могут пойти.

Так надежный ли партнер наше государство? Не уверена.

Государство, правительство — это люди, которые принимают решения, и надежность партнерства определяется этими решениями, на каждом из участков сотрудничества.

Даже если по формальным признаками началось более-менее нормальное сотрудничество с государством, это ничего не гарантирует. Какими будут его последствия? Своевременно ли с тобой рассчитываются? Подпишут ли тебе документы своевременно? Не придут ли к тебе потом правоохранители? Эти и другие вопросы не будут возникать разве что у крупных международных компаний, которые постоянно под партнерским надзором международных финансовых институтов и имеют мощные собственные ресурсы для защиты.

Я часто обращаюсь к такой фразе, как «государство должно быть надежным и предсказуемым партнером», и каждая из составляющих этого высказывания важна.

Послевоенное обновление ожидаемо будет более масштабным процессом, чем отдельный кейс, с огромной долей международного финансирования. Это уже можно увидеть в цифрах: за десять лет у нас в работе было 14 тысяч дел с общим финансовым эффектом для бизнеса в 24 миллиарда гривен, а кейсов, связанных с восстановлением, сейчас всего 11, но общая сумма потенциального финансового эффекта для бизнеса там уже 3,7 миллиарда. То есть каждое из этих дел очень дорогое, сложное и ответственное.

Поэтому на всех рабочих уровнях должны быть специалисты, ориентированные на сотрудничество с частным сектором. Я бы даже сказала — сервисориентированные партнеры.

— Хороший признак сервисориентированности — это своевременные расчеты. Впрочем, долг государства только перед строителями и только за защитные сооружения — это 2 миллиарда гривен. И это не единственный кейс, где госзаказчики с кем-то не рассчитались.

Что в основном стоит за этими цифрами, на ваш взгляд, — попытка скрыть дефицит средств или все же бюрократические ошибки?

— Прежде всего скрытый дефицит. Такая вот государственная «хитрость» — что-то придумать, чтобы заплатить позже. Расчет на то, что у подрядчиков есть ресурс, что они подождут. К сожалению, сейчас далеко не все могут себе это позволить.

С другой стороны, очевидно, что процедуры закупок в том же строительстве не были готовы к вызовам военного времени. Поэтому и возникли проблемы, которые иллюстрируют наши кейсы. Попытки провести тендеры как можно быстрее, потому что такой была ситуация в сфере безопасности, привели к проблемам в бизнесе, который взялся за соответствующие работы. Решение этих проблем, тоже с колес, ситуацию только ухудшило.

Например, убрав необходимость обязательной государственной экспертизы строительных работ, государство, с одной стороны, ускорило процессы, а с другой — спровоцировало широчайшее поле для спекуляций и манипуляций со стороны контролирующих органов.

— С другой стороны, Татьяна, я заметила среди дел, которыми вы занимаетесь, жалобу тех самых строителей на устаревшие нормы определения стоимости. Не секрет, что для строителей стоимость — это основной источник необоснованных прибылей. Уверены ли вы в том, что сможете своевременно распознать попытку бизнеса использовать Совет бизнес-омбудсмена в каких-то нечистоплотных целях?

— Сразу скажу, что ни в одном системном вопросе не могу быть уверена на сто процентов.

Строительная сфера действительно очень специфическаая, требует узких знаний, требует экспертизы.

С одной стороны, мы себя немного подстраховали тем, что привлекли в нашу команду профессионального инженера-строителя с опытом работы еще и в международных компаниях. С другой — единственным нашим предохранителем является работа с сообществом в этой сфере: бизнес-ассоциациями, экспертами, гражданским обществом, международными организациями и другими.

При этом вопрос ценообразования имеет несколько составляющих, и мы рассматриваем их с нескольких позиций.

Первый трек — это расчетные уровни заработных плат для целей так называемой инвесторской документации, которая используется при расчете смет. Методика, по которой рассчитывают сначала нижний уровень заработных плат, а от него отталкиваются все другие зарплаты, вообще не отвечает сегодняшнему дню, поскольку не учитывает военные риски, дефицит кадров, разную географию (работа вблизи линии боевых действий или в более отдаленных регионах). При обсуждении в правительстве этих вопросов звучали предложения ее вообще отменить, но бизнес не хочет. Им она нужна для подстраховки, чтобы любой контролирующий орган мог посмотреть, на основе чего они рассчитывали зарплаты работников.

Из-за того, что методика не отвечает сегодняшнему моменту, начисленная по ней зарплата меньше, чем на самом деле люди должны получать. Но бизнес же нанимает людей на реальную заработную плату. Сразу же возникает вопрос: где же тогда они берут деньги для покрытия этой разницы между номинальными и реальными зарплатами? Статьи известны: материалы, дополнительные работы, услуги и прочие. Конечно, те же правоохранительные органы первыми все это находят и приходят с проверками.

А эта проблема влечет за собой другие — дополнительная сложность привлечь работников, зарплаты «в конвертах», стрессы и операционные расходы на взаимодействие с контролирующими органами. Коррупция также в этом перечне.

— Так что же делать? Как ни крути, придут…

— Мы последовательно и с предыдущим премьер-министром, и с нынешним работаем над решением этот вопроса. Бизнес со своей стороны также пытается улучшить ситуацию, моделируя разные подходы. Формулу найти непросто, но мы настаиваем на ее дальнейшем поиске.

Второй трек — это общая база данных стоимости материалов. В кулуарах постоянно ведутся разговоры о том, что к кому-то пришли проверяющие с замечаниями, что какие-то материалы покупали дороже, чем можно было. Причин много, не всегда они коррупционные — не там смотрели, не искали более дешевые, потому что должны были купить как можно быстрее, или же хотели у какого-то конкретного поставщика приобрести.

— Конечно. Разные могут быть мотивы…

— Да, но в целом ситуацию лучше всего иллюстрирует шутка о том, что лучшие акты выполненных работ подписывает прокурор. Очень метко, но печально, конечно.

Так что с учетом этого создание базы данных, позволяющей ориентироваться в ценах на материалы, — идея здравая. Если ее воплотить, это существенно снизит риск вмешательства правоохранителей в работу компаний.

Таким образом, несмотря на то, что мы действительно не можем быть уверены на сто процентов (что нас не пытаются использовать), благодаря обратной связи мы понимаем: если вопросы раз за разом возникают либо у правоохранителей, либо у бизнеса, это означает, что они требуют нашего вмешательства и внимания (даже если мы не можем сразу предложить это решение).

— В целом, по вашей оценке, насколько высоки коррупционные риски в процессе восстановления? Создание специального агентства и закупочной организации может их снизить? Потому что у нас уже есть опыт в оборонной сфере с переплатами в 130 миллионов долларов, по данным New York Times, только за прошлый год.

— Риски высоки, это правда. Вообще в вопросах восстановления и закупок риски чрезвычайно высоки.

Во-первых, сложные комплексные работы, по каждой из которых должна быть квалифицированная закупка, то есть люди, которые занимаются подготовкой этих закупок, определением задания, подготовкой технико-экономических обоснований, финансовым моделированием, которое в итоге будет вынесено на закупку. И саму по себе закупку должны проводить специалисты.

Во-вторых, суммы проектов восстановления очень большие. Сам объем неизбежно будет порождать вопросы о вероятной коррупции или злоупотреблении.

Существуют ли этому предохранители?

Агентство восстановления, по замыслу, является стройной частью государственной архитектуры восстановления. Конечно, вопрос, можно ли Автодор превратить в качественное агентство широкого профиля, но имеем то, что имеем. По крайней мере, мы с ними сотрудничаем постоянно и видим, что они стараются.

Создание централизованного закупочного учреждения теоретически также является абсолютно логичным шагом.

Кстати, для меня неожиданность, что это экспериментальный проект, мне казалось, что мы уже на том этапе, когда времени на эксперименты уже нет. Но, как бы там ни было, в теории сейчас все сделано правильно.

Вопрос: как все это будет работать на практике?

Наша команда сейчас наработала соответствующую аналитическую записку с рядом проблемных вопросов, которые буквально лежат на поверхности. Мы начали совместное техническое обсуждение этого документа. На днях состоялся первый раунд при участии экспертов и бизнеса. Впереди еще обсуждение с государственными органами и понимание их видения.

— Эти наработки будут публичными?

— Мы планируем их выпустить или в конце ноября, или в начале декабря. По крайней мере, я бы хотела, чтобы эти наработки представили общественности.

— Татьяна, вы упомянули, что у Совета плодотворные отношения с налоговой службой Украины. Поэтому очень хотелось бы коснуться дела о доначислении НДС по проекту по международному соглашению, которые по закону реализуются без НДС. С одной стороны, это смешной кейс, типичное самодурство налоговой. С другой — не смешно вообще, потому что получается, что налоговая не может остановить свои «обычные практики», даже когда речь идет о международных проектах.

— Признаюсь, также была удивлена этим делом. Иронии в нем даже больше. Ведь речь идет о польской компании, выигравшей тендер по международному кредиту Украине. А мы, напомню, планируем летом 2026 года в Польше проводить следующую конференцию по восстановлению. Более того, проект, который реализовали поляки, — таможенный переход, находится в ведении Министерства финансов, которому же подчиняется и налоговая.

Сам проект важный и дорогой, и компания известная и квалифицированная, а главное — претензия налоговой странная.

Им доначислили НДС потому, что они работали тут через представительство. А вопрос налогообложения представительств очень старый и, как нам казалось, давно решенный. Оказывается, нет. Так что сейчас мы в переписке со всеми сторонами, процесс идет.

Главное, непонятно, зачем создавать риски там, где их можно обойти? Экономические, политические, международные.

Это же только первая ласточка, в ходе масштабного восстановления через представительства будут работать многие компании.

— Подытоживая, знаю, что для одного из своих исследований вы проводили опрос бизнеса. Поэтому хочу спросить, какой процент опрошенных вами респондентов был доволен сотрудничеством с государством? Соответственно, какая доля компаний планировали продолжать это сотрудничество в будущем?

— Да, действительно, мы опрашивали бизнес, отдельно украинский, отдельно иностранный (из-за этого у некоторых читателей потом возникали вопросы к результатам). Так вот, желание принимать участие в публичных закупках в будущем среди тех, кто уже участвовал, выразили 43,5% респондентов, 20,5 — не определились, и 36% из тех, что уже сотрудничал с государством, не хотят повторять этот опыт.

— По сути, это процент тех, кто уже разочаровался.

— Да, более трети респондентов отметили, что за последние три года по отношению к ним были случаи недобросовестного поведения со стороны органов государственной власти. То есть примерно столько же, сколько не хотят в дальнейшем принимать участие в закупках.

—Татьяна, когда обновление будет идти полным ходом, а все текущие процессы будут умножены на четыре, а то и на восемь, эти цифры улучшатся или ухудшатся?

— Зависит от того, как мы подготовимся. Если поработаем, может, и улучшатся. Если будет так, как сейчас, то результат будет такой же, а то и хуже. То есть как минимум надо готовиться уже и не терять время.