"Катарские" гарантии безопасности Украины: что может предложить Трамп и похоже ли это на статью 5 НАТО

"Європейська правда" лишається прихильною до ідеї колективної безпеки як найбільш ефективного та стійкого довгострокового механізму стримування РФ – у тому числі через членство України у НАТО.

Утім, як і раніше, ми лишаємося відкритими до обґрунтованої дискусії та публікуємо аналітичні матеріали, що пропонують інші підходи у сфері міжнародної безпеки – навіть у разі розбіжності з редакційною позицією.

До вашої уваги – стаття українського юриста-міжнародника Михайла Солдатенка про безпекові гарантії США у зв'язці з "постійним нейтралітетом" України як про альтернативний до НАТО механізм забезпечення стійкого миру.

* * * * *.

Під час нещодавньої зустрічі в Білому домі президент Володимир Зеленський знову зазначив, що для завершення російсько-української війни дуже важливими є "двосторонні безпекові гарантії", надані Україні з боку США.

В інтерв’ю NBC News наступного дня Зеленського запитали, чи просить він від США такі гарантії, як Дональд Трамп нещодавно надав Катару.

Президент уникнув конкретики у відповіді, лише повторивши, що Україні потрібні двосторонні гарантії безпеки від США і що переговори про деталі зараз тривають.

Те, що "катарське" питання з'явилося у запитаннях журналістів, має свою причину.

Нещодавно Трамп підписав указ про безпекові гарантії для Катару – одного з партнерів США у Перській затоці.

Ці гарантії – особливі.

Вони нагадують положення статті 5 Північноатлантичного договору і передбачають можливість військових заходів для захисту Катару, включно із застосуванням сили США, але при цьому гарантії схвалені президентом самостійно, без залучення Конгресу.

Досі подібні зобов’язання Вашингтон надавали лише у міжнародних договорах, з їхнім погодженням двома третинами голосів у Сенаті.

Рішення про термінові гарантії для Дохи було пов'язане з переговорами щодо Гази.

Річ у тім, що вересневі авіаудари Ізраїлю по керівництву ХАМАС у Катарі поставили під загрозу посередництво цієї країни, а її вихід з перемовин загрожував зірвати весь мирний процес.

Представники Катару зазначають, що саме гарантії безпеки від США мотивували Катар продовжити посередницьку роль.

Між тим катарський прецедент ставить питання про можливість подібних гарантій для України.

На переконання автора, американські гарантії озброєного нейтралітету або позаблоковості України можуть підвищити шанси на мирне врегулювання російсько-української війни, даючи РФ можливість заявляти про гарантію невступу України до НАТО.

Деякі заяви Трампа та членів його команди свідчать, що такий розвиток подій не можна виключати.

Наприклад, після зустрічі з Путіним на Алясці спецпредставник Трампа Стів Віткофф публічно зазначив, що адміністрація Трампа отримала від Росії згоду на "захист [України], подібний до статті 5 [Договору НАТО]".

За повідомленням ЗМІ президент Трамп також раніше повідомив Зеленського та європейських партнерів, що Україна може мати "захист, подібний до статті 5 Договору НАТО".

Чи може "катарська модель" бути корисною для безпеки України? За яких умов? Про це детально нижче.

Що передбачають гарантії США для Катару?.

Положення указу Трампа щодо гарантій Катару мають подібності зі статтею 5 Договору НАТО, і з двосторонніми угодами про взаємний захист із Південною Кореєю, Японією та Філіппінами (наприклад, щодо можливого застосування американських збройних сил).

Але існують також певні відмінності.

Указ Трампа затверджує політику США щодо "гарантування безпеки та територіальної цілісності держави Катар від зовнішнього нападу".

Інші безпекові договори США, включно з Північноатлантичним договором, не містять терміну "гарантії", хоча експрезидент Байден публічно використовував цей термін у заявах у контексті НАТО.

"Катарський" указ Трампа встановлює низку зобов’язань США.

По-перше, Штати розглядатимуть напад на Катар як "загрозу миру та безпеці США", подібно до формулювань в договорах із азійськими союзниками.

Це дещо слабше формулювання, ніж у статті 5 Договору НАТО, яка передбачає, що напад на союзника буде вважатися нападом на США.

По-друге, у разі нападу на Катар США зобов'язуються "вжити всіх правомірних та належних заходів, включно з дипломатичними, економічними та, за необхідності, військовими".

На відміну від статті 5 НАТО, указ прямо не згадує потенційне застосування сили з боку США, але й не виключає його.

Водночас, на відміну від статті 5 НАТО, йдеться не тільки про ті дії, які США суб’єктивно "будуть вважати необхідними"; натомість вжита сильніша формула щодо "всіх" належних дій.

Це також сильніше за договори з Південною Кореєю, Японією та Філіппінами, де є більш гнучке зобов’язання США "діяти для подолання спільної небезпеки відповідно до конституційних процедур".

Важливо також зазначити, що указ передбачає односторонні зобов’язання США без схожих взаємних зобов’язань Катару.

Крім того, указ зобов'язує міністра оборони США у координації з держсекретарем та директором національної розвідки "підтримувати спільне планування дій… з Державою Катар для забезпечення швидкої та скоординованої відповіді на будь-яку іноземну агресію".

Хоча Сполучені Штати здійснюють таке планування і з іншими партнерами, договори США про взаємну оборону зазвичай не містять такого зобов'язання.

Утім, гарантії США для Катару не є автоматично більш переконливими, ніж зобов'язання перед іншими союзниками та партнерами.

Це залежить від історії зобов'язань, військової присутності США та інших політичних та стратегічних міркувань.

Також є питання щодо того, чи є безпекові гарантії для Катару юридично обов’язковими для США відповідно до міжнародного права.

Існують аргументи за та проти обов'язкового статусу зобов'язань із указу Трампа (детальний юридичний аналіз – за посиланням).

В будь-якому разі, чіткі формулювання указу Трампа ставлять на карту міжнародну довіру до США та до Трампа особисто.

Порушення обіцянки перед Катаром може мати негативні наслідки для довіри до зобов'язань США і у НАТО, і перед партнерами в Азії.

І хоча указ президента може бути скасований його наступниками, навіть таке скасування може мати наслідком потенційні дипломатичні та стратегічні втрати для Сполучених Штатів.

Як це може спрацювати для України?.

Риторика Трампа та Віткоффа після саміту на Алясці свідчать, США можуть розглянути схоже зобов’язання для України, якщо це допоможе Трампу виконати свою обіцянку щодо завершення війни.

Утім, це буде можливе лише у разі згоди Росії на такі гарантії (а також на припинення бойових дій, щоб гарантії діяли лише у разі нового нападу на Україну).

Наразі це видається можливим лише у поєднанні з домовленістю про озброєний нейтралітет / позаблоковість України.

Про цю концепцію вже йшлося у статті автора на "Євро.

Правді": "Враховуючи тривалий та сильний військовий та економічний тиск, Росія може усвідомити, що краще отримати стратегічні переваги від озброєного нейтралітету України, ніж воювати ще багато років і ризикувати отримати набагато менше".

Не виключено, що останні заяви спецпредставника Путіна Кирила Дмитрієва про відкритість РФ до обговорення гарантій безпеки для України є ознакою готовності до руху в цьому напрямку.

Але важливі деталі.

Під час переговорів у Стамбулі у 2022 році Україна та Росія вже обговорювали гарантії безпеки Україні від постійних членів Радбезу ООН в обмін на нейтралітет України.

Та однією з перешкод було те, що Росія тоді хотіла запровадити необґрунтовані обмеження для ЗСУ та вимагала собі право вето щодо гарантій безпеки (за повідомленнями, вимога про вето з'явилася у переговорах не відразу), що робило цей варіант неприйнятним.

Також західні партнери на той час не були у захваті від надання таких гарантій Україні.

Критики безпекових гарантій Україні, подібних до статті 5 НАТО, зазначають, що обіцянка західних партнерів, у тому числі США, застосувати силу для захисту України в майбутньому не буде викликати довіри, зокрема в очах Росії.

Однак важливо врахувати репутаційний фактор, згаданий вище.

Якщо США візьмуть на себе чітке зобов'язання, яке, серед іншого, передбачатиме потенційне застосування сили – вони ставлять на карту свою репутацію та довіру до зобов'язань США перед іншими партнерами та союзниками.

За цих умов підтримка довіри до зобов’язань перед Україною стає частиною національного інтересу США.

Це, до слова, є однією з причин, чому США відмовлялися надавати подібні гарантії Україні в минулому.

Це не означає, що гарантія не може бути порушена (такий ризик завжди залишається), але це буде важливим фактором під час ухвалення рішення.

Для ілюстрації цієї логіки: з позиції вузького розуміння національного інтересу, США не мають значно більших причин для війни з Росією (з потенційною ядерною ескалацією) для захисту країн Балтії, ніж для захисту України, але важливість довіри до НАТО робить правдоподібною американську обіцянку спільної оборони Альянсу.

Крім того, оскільки Україна не може собі дозволити покладатися тільки на сторонні гарантії, другим необхідним елементом стримування мають бути сильні оборонні та стримувальні можливості України, серед іншого, із західною безпековою допомогою в мирний час, які дадуть Україні можливість захистити себе у разі майбутнього нападу.

Це може змусити Росію поставити під сумнів доцільність початку ще однієї війни, враховуючи низькі шанси на успіх.

При цьому на розрахунки Кремля має вплинути те, чи існує ризик прямого долучення США до конфлікту.

Безпекові гарантії, надані за катарською схемою, можуть не створити у Москві твердої впевненості у тому, що США підуть на цей крок (хоча це буде залежати від подальших сигналів США), але не дозволять відкидати імовірність такого сценарію.

Саме імовірність залучення США в прямий конфлікт з РФ вже може мати значний вплив на політику в Кремлі, враховуючи екзистенційні наслідки для Росії, якщо ця імовірність матеріалізується.

Крім того, підписання таких гарантій має вплинути на дії США та інших гарантів.

Ризик того, що з'явиться потреба застосувати силу для захисту України, створюватиме додаткові стимули для посилення української армії як першої лінії оборони, що зменшить потребу в значній прямій участі гарантів.

Третім елементом попередження нападу може стати інтерес Росії зберігати статус-кво, якщо вона погодиться на цю домовленість – у разі, якщо гарантія США задовольнить задеклароване російське прагнення запобігти членству України в НАТО, зберігаючи озброєний нейтралітет або позаблоковість.

Для України було б найкраще, якби США надали таке зобов’язання за участю Конгресу, щоб підвищити шанси його дотримання в очах Росії.

Однак навіть зобов'язання за указом Трампа може виявитися корисним.

По-перше, це вимагатиме від Трампа безпекової підтримки України до завершення його роботи на посаді президента.

По-друге, якщо гарантія озброєного нейтралітету або позаблоковості стане основою мирного врегулювання, її скасування наступною адміністрацією може підірвати це врегулювання та суттєво збільшити ризики майбутньої війни.

Отже, не можна виключати, що наступна адміністрація не захоче підвищувати ризики нової війни та нести пов’язані політичні ризики.

Щоб ще більше закріпити зобов'язання юридично та політично, доцільною також може бути резолюція Ради безпеки ООН, яка б схвалила таку гарантію.

* * * * *.

Гарантія озброєного нейтралітету або позаблоковості України – це інструмент, який адміністрація Трампа може використати для сприяння мирному врегулюванню.

Однак для досягнення прогресу в перемовинах найближчим часом, серед іншого, Росії потрібно буде відкликати свої вимоги щодо виведення українських військ з Донбасу та змиритися з сильними оборонними спроможностями України.

Водночас Україні слід розглянути можливість свого потенційного озброєного нейтралітету або позаблоковості за умови прийнятних гарантій безпеки та відкликання Росією своїх необґрунтованих територіальних вимог.

Зрештою, членство в НАТО задумувалося як засіб забезпечення незалежної та безпечної України, а не як самоціль.

Автор: Михайло Солдатенко,.

адвокат в Україні та штаті Нью-Йорк, аспірант Гарвардської школи права.

Детальна версія статті автора була опублікована у виданні Lawfare.