Бюджет-2026: конструктивы и негативы

Верховная Рада готовится к рассмотрению проекта бюджета на 2026 год во втором чтении. Главными чертами проекта являются приоритетное направление ресурсов на ведение вооруженной борьбы с агрессором, создание новых социальных, медицинских и образовательных программ при сокращении реальной величины расходов на социальную защиту, необоснованное увеличение расходов на государственное управление и обслуживание долга, сужение инвестиционного компонента бюджета и внедрение прогрессивных методов управления публичными инвестициями.

В проекте бюджета доходы сводного бюджета прогнозируются в сумме 3,5 трлн грн, или 34% ВВП. Такой уровень якобы свидетельствует о сокращении доходов по сравнению с их показателями в 2024-м и 2025 годах. Но основными составляющими этого сокращения являются иностранные гранты (падение с 88,7 млрд грн в 2025 году до 43,2 млрд грн в 2026-м) и собственные поступления бюджетных учреждений (с 669,2 млрд грн до 88,4 млрд). После вычитания из суммы доходов этих двух компонентов получим скорректированный объем прогнозируемых на 2026 год доходов бюджета — 32,7% ВВП, который даже превышает их уровень в 2024-м и 2025 годах (см. рис. 1).

Дефицит государственного бюджета в 2026 году предполагается на уровне 18,4% ВВП, что ниже планового дефицита в 2025-м (21,1% ВВП) и немного выше фактического в 2024 году (17,6% ВВП). Дороговизна внутренних займов заставляет правительство удовлетворять потребности в финансировании в основном за счет внешних кредиторов. Так, валовые внешние заимствования должны составить 20,6% ВВП, а внутренние — 4,1% ВВП. При этом нетто-финансирование с внутреннего рынка будет отрицательным: на погашение ОВГЗ будет израсходовано на 105 млрд грн больше, чем привлечено от их размещения.

Расходы сводного бюджета Украины в 2026 году прогнозируются на уровне 58,3% ВВП, что меньше плана в 2025-м (63% ВВП) и фактического выполнения в 2024 году (64,6% ВВП). При этом 57% плана расходов в 2026 году закреплено за финансированием обороны, безопасности и охраны правопорядка. Расходы бюджета за минусом этих функций — 25,1% ВВП — будут почти отвечать показателям 2024–2025 годов (рис. 1). То есть финансирование социально-экономических программ бюджета относительно ВВП в течение 2024–2026 годов будет находиться на стабильном уровне.

На рис. 2 показана траектория расходов сводного бюджета по функциям государства. Наибольшая составляющая — расходы на оборону — в 2024–2025 годах финансируется на уровне около 30% ВВП, а на 2026 год предполагается их уменьшение до 26,2% ВВП. Но в случае продолжения боевых действий до конца 2026 года нужно ожидать внесения поправок в бюджет с увеличением расходов на оборону, как это уже происходило в 2023–2025 годах. Расходы на общественный порядок и безопасность планируется сократить с 8,7% ВВП в 2024 году до 7% ВВП в 2026-м, но и эта цифра не окончательная.

Ожидается, что расходы на экономическую деятельность в 2025–2026 годах будут финансироваться на уровне 3,3% ВВП, хотя в 2023-м и 2024 годах их величина была большей. В рамках таких объемов 0,6–0,8% ВВП будет приходиться на дорожное хозяйство. Объем плановых расходов бюджета-2026 на поддержку и развитие экономики Минфин оценивает в 50,5 млрд грн, из которых 18 млрд — покрытие разницы процентных ставок по программе «Доступные кредиты 5–7–9», 15,8 млрд — взнос в программы «єОселя», 4,9 млрд — финансирование грантов малому бизнесу, инвестнянь и индустриальных парков, 1,9 млрд грн — взнос в Американско-украинский инвестиционный фонд восстановления.

Будут снижаться расходы бюджета на развитие человеческого капитала, что наложится на действие новых программ в сферах образования, медицины, социальной защиты. Расходы на социальную защиту и обеспечение в относительном выражении должны сократиться с 6,8% ВВП в 2024 году и 5,7% ВВП в 2025-м до 5,3% ВВП по плану на 2026 год. Расходы на здравоохранение будут находиться на стабильном уровне 3–3,1% ВВП. А прогнозируемые расходы на образование несколько вырастут: с 4,5% ВВП в 2024–2025 годах до 4,8% ВВП в 2026 году.

Новацией проекта бюджета является индексация на 50% (с сентября 2026 года) зарплат педработников школ, что потребует 41,8 млрд грн дополнительных ассигнований. Бюджетом предусмотрено также 5,1 млрд грн на повышение зарплат врачам первичной и экстренной медицинской помощи. Также 14,4 млрд грн запланировано выделить на бесплатное питание в школах, а 10 млрд грн — на программу скрининга здоровья граждан.

Для повышения уровня рождаемости правительство планирует направить 24,5 млрд грн на «мероприятия по демографическому развитию». В частности, речь идет о следующем:

• увеличение размера пособия по беременности и родам незастрахованным (1,1 млрд грн дополнительных расходов);
• повышение размера одноразовой выплаты при рождении ребенка до 50 тыс. грн (6,8 млрд грн);
• увеличение размера пособия по уходу за ребенком до 7 тыс. грн в месяц (6,5 млрд грн);
• запуск программы «єЯсла» по уходу за ребенком с одного года до трех (8,9 млрд грн);
• введение единовременной помощи ученикам первых классов «Пакет школьника» (1,2 млрд грн).

Расходы бюджета и доноров на поддержку внутренне перемещенных лиц (ВПЛ) и граждан, жилье которых было повреждено, должны составить 71,8 млрд грн. Эта сумма включает: 39,6 млрд грн — помощи на проживание ВПЛ, 14 млрд — на жилье для ВПЛ с оккупированных территорий, 4,4 млрд — покрытие первого взноса ВПЛ по программе «єОселя», 4 млрд — компенсация за поврежденное и уничтоженное жилье в рамках «єВідновлення», 2,5 млрд — компенсация за уничтоженное жилье по программе HOME, 2 млрд грн — социальные услуги для ВПЛ в сложных жизненных обстоятельствах.

Поддержка ветеранов войны позиционируется как важный приоритет социальной политики, хотя суммы бюджетного финансирования соответствующих программ небольшие. В частности, планируется направить:

• 5,7 млрд грн на обеспечение жильем ветеранов войны с инвалидностью I–II групп;
• 3,6 млрд грн на реализацию мер помощи ветеранам, членам их семей и семей погибших;
• 2,9 млрд грн на обеспечение деятельности специалистов по сопровождению ветеранов и демобилизованных лиц;
• 1,1 млрд грн на создание ветеранских пространств;
• 1 млрд грн на стоматологические услуги ветеранам.

Расходы бюджета на обслуживание долга в 2025–2026 годах планируются на уровне 5% ВВП, тогда как в 2021-м они составляли 2,9% ВВП. Внешние кредиторы в первый год войны согласились отложить уплату процентов по внешнему долгу, что уменьшило сумму процентных выплат в 2022–2026 годах.

Проектом бюджета запланировано израсходовать 323 млрд грн на обслуживание внутреннего долга. Кратное увеличение государственного долга во время войны и высокие ставки внутреннего рынка стали основной причиной таких выплат. А высокие ставки внутреннего рынка являются неизбежным следствием хронически жесткой монетарной политики Нацбанка и размещения среди банков высокодоходных депсертификатов НБУ. По оценкам Минфина, средневзвешенная ставка для внутренних долговых инструментов в 2026 году составит 17,1% годовых, а для внешних долговых инструментов — 5%.

Непродуктивное расходование государственных средств на выплату завышенных процентов по ОВГЗ и депсертификатам НБУ сужает фискальное пространство для финансирования оборонных и социально-гуманитарных расходов государства. А недостаточный объем таких расходов ухудшает результаты военно-оборонных действий, увеличивает человеческие потери от войны и подрывает принцип экономической устойчивости страны.

Проблемным аспектом проекта бюджета является рост расходов на государственное управление с достижением уровня 2% ВВП в 2026 году. Это максимальный показатель за последние годы: расходы по этому направлению традиционно финансировались на уровне 1,7–1,8% ВВП. Во время продолжительной войны финансовые аппетиты управленческих структур гражданской сферы стали чрезмерными. Об этом говорят как объемы их смет, так и показатели заработной платы: в августе 2025 года в среднем для госслужащих она составляла 61,6 тыс. грн, а в среднем по экономике — 25,9 тыс. грн.

При анализе структуры расходов бюджета по экономическим категориям прослеживается еще одна тревожная тенденция — сужение инвестиционного компонента. Так, капитальные расходы госбюджета уменьшатся почти вдвое: с 4% в 2024–2025 годах до 2,1% ВВП в 2026-м. Долю капитальных расходов в общих расходах уменьшат с 7% в 2024–2025 годах до 4,5% в 2026 году (см. табл.). Падение этой доли будет сопровождаться увеличением доли затрат на оплату труда (с 23,8% в 2025 году до 26,3% в 2026-м), на обслуживание долга (с 8,6 до 10,9%) и на субсидирование предприятий (с 11,5 до 13,7%).

Структура расходов Государственного бюджета по экономической классификации, % общих расходов

Проект бюджета включает 109,3 млрд грн финансирования для 66 публичных инвестиционных проектов в 11 секторах. При этом из общего фонда бюджета должно быть выделено 45,9 млрд грн. Основными сферами для инвестирования будут:

• энергетика — 34,8 млрд грн;
• транспорт — 23,3 млрд грн;
• здравоохранение — 18,6 млрд грн;
• образование и наука — 15 млрд грн;
• муниципальная инфраструктура и услуги — 8,8 млрд грн;
• социальная сфера — 5,7 млрд грн.

Доля капитальных расходов в госбюджете должна уменьшиться в 2026 году до 4,5%. Так что стоит напомнить выводы МВФ, изложенные в октябрьском выпуске Фискального монитора: в течение 2010–2022 годов средняя доля публичных инвестиций в расходах составляла 11% в развитых странах, 20% — в странах с формирующимися рынками и 32% — в странах с низкими доходами.

Конечно, реалии военной экономики формируют специфическую структуру бюджетных расходов в Украине. Но, просуммировав доли капитальных расходов и нераспределенных расходов (в основном на приобретение оружия), получим их суммарную долю в 9,5%, которая меньше средней доли инвестиций во всех группах стран.

В мире публичные инвестиции считаются мощным драйвером роста и производительности экономики. Специалисты МВФ выявили такие основные каналы влияния публичных инвестиций:

• приумножение физического капитала (включая инфраструктуру) и человеческого капитала экономики;
• продуцирование новых знаний и инноваций в экономике от исследований государственных учреждений;
• создание условий и стимулов для предпринимателей заниматься инновационной деятельностью с расширением производственных возможностей и повышением производительности.

В Украине в составе расходов на оборону (2,7 трлн грн, или 26,2% ВВП в 2026 году) на финансирование развития, закупки, ремонта вооружения и военной техники приходится 678 млрд грн, или 6,6% ВВП. Для сравнения: в 2024 году финансирование этой программы составляло 12,9% ВВП, а в 2025-м — 7,6% ВВП (см. рис. 3). Не исключено, что объем расходов по этой статье в 2026 году будет увеличен в ходе выполнения бюджета. Однако сейчас плановые расходы на закупку, ремонт и модернизацию оружия и техники выглядят заниженными.

Материально-техническое обеспечение ВСУ неудовлетворительное в течение всего времени большой войны и не отвечает масштабам вооруженной борьбы с агрессором. Известно, что на фронте не хватает многих средств, предназначенных для поражения врага и защиты личного состава ВСУ, а украинские предприятия ОПК работают на треть от существующих мощностей. Это основная причина человеческих потерь в Силах обороны и ползучей оккупации Украины агрессором.

Хотя, с другой стороны, необходимо отметить увеличение до 5 млрд грн ассигнований для Фонда развития инноваций и включение 2,4 млрд грн с целью развития специальных технологий в сфере обороны. За счет этих средств будет поддерживаться грантовая программа Brave1 для внедрения новых оборонных технологий; будет проводиться тестирование образцов робототехники, беспилотных систем, будут закупаться новые образцы техники для обеспечения испытаний и проведения исследований.

При дальнейшей обработке проекта бюджета и его подготовке ко второму чтению необходимо максимально сократить неприоритетные расходы с низкой степенью эффективности, уменьшить расходы на госуправление и обслуживание внутреннего долга, пересмотреть длинный перечень новых социальных программ с учетом реалий войны на истощение, а также увеличить компоненты материально-технического обеспечения ВСУ и публичных инвестиций в восстановление.