Між реформою і контролем: як політична воля визначає майбутнє прокуратури

Торік 31 жовтня Андрій Костін пішов із посади генерального прокурора після скандалу з «прокурорськими інвалідностями». Тоді, 2024 року, після журналістських розслідувань представники органів правопорядку виявили масштабні зловживання в системі медико-соціальних експертних комісій (МСЕК), які надавали фальшиві статуси інвалідності посадовцям. Зокрема, в обласних прокуратурах. Попри те, що посадовців з інвалідністю в системі виявили близько 5% станом на 2024 рік, ситуація завдала непоправної шкоди авторитету інституції та стала символом системної недовіри.

При цьому згадана історія не зупинила реформи прокуратури, але й не стала її новим стартом. Попри кризу довіри, євроінтеграційні процеси тривали, хоча й залишалися поза увагою суспільства, — структурні реформи завжди менш помітні за персональні скандали.

Розбираємо, що ж змінилося в системі за рік і куди рухається реформа. Експерти Лабораторії законодавчих ініціатив детально проаналізували зміни у сфері у Тіньовому звіті до Звіту Єврокомісії щодо України у 2024 році. Але в цій статті зробимо акцент на персональному лідерстві, якого то бракує реформам, то, навпаки, їм заважає.

Від гучних звільнень до часткової відповідальності: чим завершилась історія з «прокурорською інвалідністю»?

Історія з «прокурорськими інвалідностями» запустила ланцюгову реакцію. Крім звільнення Костіна (формально за власним бажанням), Рада національної безпеки і оборони України (РНБО) ухвалила окреме рішення, Міністерство охорони здоров’я (МОЗ) розпочало перевірку висновків медико-соціальної експертизи, МСЕК розформували, а з січня 2025 року всі прокурори, які мали статус осіб з інвалідністю, мали його підтвердити. Переогляд затягнувся, бо належної координації прокуратури і МОЗу не було, тож частина прокурорів уникала цієї процедури, інші — просто ігнорували вимоги.

Вже 2025 року МОЗ подало 39 скарг на прокурорів як до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП), так і до Державного бюро розслідувань (ДБР). У першому випадку йшлося максимум про звільнення, в другому — притягнення до кримінальної відповідальності. Але реакція на це була мінімальна. Врешті генеральний прокурор Руслан Кравченко переклав вирішення цих питань на КДКП, мовляв, це ж лише питання дисциплінарної відповідальності. Кримінальна відповідальність зникла з порядку денного, хоча у відкритих ДБР провадженнях є прокурори — процесуальні керівники, з яких можна спитати.

Так, КДКП звільняє з етичних підстав — завдано шкоди авторитету органів прокуратури. За вересень-жовтень 2025 року КДКП ухвалила 13 рішень, що передбачають дисциплінарне стягнення щодо прокурорів, які мають інвалідність. 12 із них звільнили з органів. Але переогляд не підтвердив статусу понад сотні прокурорів! Тож лише дисциплінарної відповідальності відверто недостатньо, адже йдеться про корупцію, шахрайство чи підробку документів.

Отже, КДКП спромоглася на реальні дії та проявила сміливу позицію щодо прокурорської етики, але це можна було зробити і за скаргами МОЗ, не чекаючи на зелене світло від генпрокурора (в руках якого кримінальна відповідальність). Тож чи завершився скандал? Радше, ні, адже реальної відповідальності для більшості прокурорів з інвалідністю так і не настало.

Реформи без генпрокурора?

Після відставки Костіна реформа прокуратури тривала, попри те, що президент сім місяців не призначав нового генпрокурора. Мабуть, причиною тому стала заполітизована процедура призначення і відсутність відкритого конкурсу на посаду. Протягом того часу виконувачем обов’язків генпрокурора був Олексій Хоменко, тепер перший заступник.

Цей період продемонстрував, що інституція здатна функціонувати без ручного керівництва, якщо існують сталі процедури, кадрова політика й внутрішній контроль. Кадровий резерв на керівні посади працював, виконувалися рекомендації GRECO, наприклад, у березні було підготовлено законопроєкт щодо вдосконалення дисциплінарної відповідальності прокурорів, вдосконалювалася система оцінювання, розроблявся випадковий розподіл кримінальних проваджень... Відбувалася щоденна комунікація з міжнародними партнерами, а прокуратура взяла активну участь у підготовці ключового євроінтеграційного документа у травні — Дорожньої карти з питань верховенства права.

При цьому Тіньовий звіт зафіксував, що окремі процеси в цей час сповільнилися. Зокрема, процес атестації прокурорів «триває без визначених строків завершення», а скорочення донорського фінансування «загальмувало реформи кадрового добору» та «поставило під загрозу окремі аспекти розслідування міжнародних злочинів». Тож цей період можна охарактеризувати як такий, протягом якого змінювалася не система, а окремі її елементи. Іншими словами, стратегічного бачення і лідерства бракувало.

Прокуратура під новим керівництвом: між довірою і незалежністю

Призначення Руслана Кравченка стало сигналом активізації. Його риторика про справедливість, повернення довіри до прокуратури може видатися досить привабливою після скандалів, які підірвали авторитет інституції. Але методи, обрані для її досягнення, багато в чому йдуть врозріз з євроінтеграційними реформами. Адже їхня суть із 2014 року в тому, щоб розконцентрувати повноваження генпрокурора на користь процесуально незалежних прокурорів, які самостійно приймають рішення у кримінальних провадженнях і несуть за це повну відповідальність.

У прокуратурі знову з’явилися ознаки політичних впливів і ручного керування. Одним із перших рішень нового генпрокурора стало скасування кадрового резерву. Це фактично перекреслило річну роботу над пілотуванням добору керівників прокуратур, а саме — поступового переходу до призначень на основі конкурсу, як це рекомендує ЄС.

На окрему увагу заслуговують, звісно, події липня 2025 року, коли влада намагалася знищити незалежність Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) і Національного антикорупційного бюро (НАБУ). Президентський закон скасував не всі шкідливі зміни від 22 липня 2025 року. Точніше, не скасував їх для прокуратури зовсім: процесуальну незалежність САП вдалося відстояти, а точно таку ж незалежність інших прокурорів — ні. Посилення ролі генпрокурора щодо інших прокурорів (крім антикорупційних) зберігається.

Однак головне — тепер керівники можуть брати прокурорів «з вулиці», тобто без конкурсу. Зміни, що залишилися чинними, дозволяють призначати до Офісу генерального прокурора та обласних прокуратур будь-кого, хто має повну вищу юридичну освіту та юридичний стаж роботи — п’ять років для ОГП і три роки для обласного рівня. Тобто тепер до центральної ланки системи можна потрапити без конкурсу, тестування чи перевірки доброчесності. Це створює ризик повернення до системи фаворитизму, коли на ключові посади потрапляють не найкращі, а «свої».

Парадоксально, що в прокуратурах нижчого рівня конкурси залишилися — з відкритими процедурами, рейтингами кандидатів і участю незалежної КДКП (хоча і їх депутати пропонують скасувати «за компанію»). Нібито це тимчасово, лише на час воєнного стану, але скільки таких людей потрапило в прокуратуру в обхід усіх процедур? І головне, що вони там залишаться і тоді, коли ми повернемо обов’язковий конкурс. Надалі з них формуватимуть органи прокурорського самоврядування, вони керуватимуть новими прокурорами, які прийшли за конкурсом, тощо. Результати такого політичного рішення довгострокові. І вони однозначно негативні.

У Тіньовому звіті наголошується, що органи прокурорського самоврядування, Рада прокурорів України (РПУ) і КДКП, і досі надто залежні від Офісу генпрокурора і не мають реальних повноважень. Дорожня карта з питань верховенства права передбачає функціональний аудит РПУ та КДКП з подальшим посиленням інституційної незалежності цих органів. Так, ці органи перестануть бути формальністю і зможуть реально захищати прокурорську незалежність усередині цього органу. Адже найбільше прокурори потерпають від втручання з боку своїх керівників, які керуються не верховенством права, а політичною кон’юнктурою. Це ключове завдання з реформування на наступний рік.

Водночас спроба Руслана Кравченка повернути довіру до прокуратури зрозуміла. Після гучних скандалів суспільство потребує сигналів справедливості, і він їх подає — через публічні заяви, участь у резонансних справах, ініціативи щодо захисту бізнесу тощо.

Однак стратегічно це спрацює лише на короткий термін, але не сформує інституційної довіри. Генпрокурор може зайти в одне провадження, в друге, але не охопить сотень тисяч: у менеджменті відома проблема керівника, який працює за підлеглих, — довго це не триває. Адже неможливо змінити систему, апелюючи лише до емоцій. До того ж євроінтеграційна логіка реформ — це про сталість, передбачуваність і незалежність. Нам потрібна належна робота усіх прокурорів, а не одного, хоч би якою високою була його посада. Рівень генерального прокурора — стратегічний, а тут лідерства бракує.

Євроінтеграційний тест на незалежність

ЄС очікує від України створення прокуратури європейського типу — відкритої, доброчесної, інституційно самостійної. У межах Дорожньої карти з питань верховенства права передбачено конкурси на керівні посади, оновлення критеріїв доброчесності, створення єдиних етичних стандартів і посилення незалежності Ради прокурорів і КДКП. Це не просто технічні кроки, це про гру в довгу. Зрештою, довіра народжується не з публічних гасел, а з прозорих процедур, прогнозованої політики і відсутності вибірковості у відповідальності.

Українська прокуратура має шанс завершити перехід від персональної лояльності до інституційної стабільності. Для цього потрібна не лише політична воля, а й готовність діяти за правилами, рухатися євроінтеграційним курсом, навіть коли це довго і не дає миттєвого ефекту.