Между реформой и контролем: как политическая воля определяет будущее прокуратуры

В прошлом году 31 октября Андрей Костин ушел с должности генерального прокурора после скандала с «прокурорскими инвалидностями». Тогда, в 2024 году, после журналистских расследований представители органов правопорядка обнаружили масштабные злоупотребления в системе медико-социальных экспертных комиссий (МСЭК), которые давали фальшивый статус инвалидности чиновникам. В частности, в областных прокуратурах. Несмотря на то, что чиновников с инвалидностью в системе обнаружили около 5% по состоянию на 2024 год, ситуация нанесла непоправимый ущерб авторитету институции и стала символом системного недоверия.

При этом упомянутая история не остановила реформу прокуратуры, но и не стала ее новым стартом. Несмотря на кризис доверия, евроинтеграционные процессы продолжались, хотя и оставались без внимания общества, — структурные реформы всегда менее заметны, чем персональные скандалы.

Разбираем, что же изменилось в системе за год и куда движется реформа. Эксперты Лаборатории законодательных инициатив подробно проанализировали изменения в сфере в Теневом отчете к Отчету Еврокомиссии по Украине в 2024 году. Но в этой статье сделаем акцент на персональном лидерстве, которого то не хватает реформам, то, наоборот, им мешает.

От громких увольнений до частичной ответственности: чем закончилась история с прокурорскими инвалидностями?

История с прокурорскими инвалидностями запустила цепную реакцию. Кроме увольнения Костина (формально по собственному желанию), Совет национальной безопасности и обороны Украины (СНБО) утвердил отдельное решение, Министерство здравоохранения (Минздрав) начал проверять выводы медико-социальной экспертизы, МСЭК расформировали, а с января 2025 года все прокуроры, имевшие статус лиц с инвалидностью, должны его подтвердить. Переосвидетельствование затянулось, потому что должной координации прокуратуры и Минздрава не было, так что часть прокуроров избегала этой процедуры, другие — просто игнорировали требования.

Уже в 2025 году Минздрав подал 39 жалоб на прокуроров как в Квалификационно-дисциплинарную комиссию прокуроров (КДКП), так и в Государственное бюро расследований (ГБР). В первом случае речь шла максимум об увольнении, во втором — о привлечении к уголовной ответственности. Но реакция на это была минимальная. Наконец генеральный прокурор Руслан Кравченко переложил решение этих вопросов на КДКП, дескать, это же лишь вопрос дисциплинарной ответственности. Уголовная ответственность исчезла с повестки дня, хотя в открытых ГБР производствах есть прокуроры — процессуальные руководители, с которых можно спросить.

Да, КДКП увольняет по этическим основаниям — нанесен вред авторитету органов прокуратуры. За сентябрь-октябрь 2025 года КДКП приняла 13 решений, предусматривающих дисциплинарное взыскание в отношении прокуроров, имеющих инвалидность. 12 из них уволили из органов. Но переосвидетельствование не подтвердило статус более сотни (!) прокуроров. Поэтому одной дисциплинарной ответственности откровенно недостаточно, ведь речь идет о коррупции, мошенничестве или подделке документов.

Итак, КДКП предприняла реальные действия и проявила смелую позицию относительно прокурорской этики, но это можно было сделать и по жалобам Минздрава, не ожидая зеленого света от генпрокурора (в руках которого уголовная ответственность). Так закончился ли скандал? Скорее, нет, ведь к реальной ответственности большинство прокуроров с инвалидностью так и не привлекли.

Реформы без генпрокурора?

После отставки Костина реформа прокуратуры продолжилась, несмотря на то, что президент семь месяцев не назначал нового генпрокурора. Наверное, причиной этому стала заполитизированная процедура назначения и отсутствие открытого конкурса на должность. В течение этого времени исполняющим обязанности генпрокурора был Алексей Хоменко, теперь первый заместитель.

Этот период продемонстрировал, что институция способна функционировать без ручного руководства, если существуют постоянные процедуры, кадровая политика и внутренний контроль. Кадровый резерв на руководящие должности работал, выполняли рекомендации GRECO, например, в марте подготовили законопроект об усовершенствованияи дисциплинарной ответственности прокуроров, совершенствовали систему оценивания, разрабатывали случайное распределение уголовных производств... Происходила ежедневная коммуникация с международными партнерами, а прокуратура приняла активное участие в подготовке ключевого евроинтеграционного документа в мае — Дорожной карты по вопросам верховенства права.

При этом Теневой отчет зафиксировал, что некоторые процессы в настоящее время замедлились. В частности, процесс аттестации прокуроров продолжается без определенных сроков завершения, а сокращение донорского финансирования затормозило реформы кадрового отбора и поставило под угрозу отдельные аспекты расследования международных преступлений. Итак, этот период можно охарактеризовать как таковой, на протяжении которого менялась не система, а отдельные ее элементы. Другими словами, стратегического видения и лидерства недоставало.

Прокуратура под новым руководством: между доверием и независимостью

Назначение Руслана Кравченко стало сигналом к активизации. Его риторика о справедливости, возвращении доверия к прокуратуре может казаться весьма привлекательной после скандалов, подорвавших авторитет учреждения. Но методы, выбранные для ее достижения, во многом идут вразрез с евроинтеграционными реформами. Ведь их суть с 2014 года в том, чтобы расконцентрировать полномочия генпрокурора в пользу процессуально независимых прокуроров, которые самостоятельно принимают решение в уголовных производствах и несут за это полную ответственность.

В прокуратуре снова появились признаки политических влияний и ручного управления. Одним из первых решений нового генпрокурора стала отмена кадрового резерва. Это фактически перечеркнуло годовую работу над пилотированием отбора руководителей прокуратур, а именно: постепенного перехода к назначениям на основе конкурса, как это рекомендует ЕС.

Отдельного внимания заслуживают, конечно, события июля 2025 года, когда власть старалась уничтожить независимость Специализированной антикоррупционной прокуратуры (САП) и Национального антикоррупционного бюро (НАБУ). Президентский закон отменил не все вредные изменения от 22 июля 2025 года. Точнее, не отменил их для прокуратуры совсем: процессуальную независимость САП удалось отстоять, а точно такую же независимость других прокуроров нет. Усиление роли генпрокурора в отношении других прокуроров (кроме антикоррупционных) сохраняется.

Однако главное — теперь руководители могут брать прокуроров с улицы, то есть без конкурса. Изменения, которые остались действующими, позволяют назначать в Офис генерального прокурора и областных прокуратур любого, кто имеет полное высшее юридическое образование и юридический стаж работы — пять лет для ОГП и три года для областного уровня. То есть теперь в центральное звено системы можно попасть без конкурса, тестирования или проверки добропорядочности. Это создает риск возвращения к системе фаворитизма, когда на ключевые должности попадают не самые лучшие, а «свои».

Парадоксально, что в прокуратурах низшего уровня конкурсы остались — с открытыми процедурами, рейтингами кандидатов и участием независимой КДКП (хотя и их депутаты предлагают отменить за компанию). Якобы это временно, лишь на время военного положения, но сколько таких людей попало в прокуратуру в обход всех процедур? И главное, что они там останутся и тогда, когда мы вернем обязательный конкурс. В дальнейшем из них будут формировать органы прокурорского самоуправления, они будут руководить новыми прокурорами, которые пришли по конкурсу, и т.п. Результаты такого политического решения долговременны. И они однозначно негативны.

В Теневом отчете подчеркивается, что органы прокурорского самоуправления, Совет прокуроров Украины (СПУ) и КДКП до сих пор очень зависимы от Офиса генпрокурора и не имеют реальных полномочий. Дорожная карта по вопросам верховенства права предусматривает функциональный аудит СПУ и КДКП с дальнейшим усилением институционной независимости этих органов. Так эти органы перестанут быть формальностью и смогут реально защищать прокурорскую независимость внутри этого органа. Ведь больше всего прокуроры страдают от вмешательства со стороны своих руководителей, которые руководствуются не верховенством права, а политической конъюнктурой. Это ключевая задача по реформированию на следующий год.

Вместе с тем попытка Руслана Кравченко вернуть доверие к прокуратуре понятна. После громких скандалов общество нуждается в сигналах справедливости, и он их подает через публичные заявления, участие в резонансных делах, инициативы по защиты бизнеса и т.п.

Однако стратегически это сработает лишь на короткий срок, но не сформирует институционного доверия. Генпрокурор может зайти в одно производство, во второе, но не охватит сотен тысяч (в менеджменте известна проблема руководителя, который работает за подчиненных), но долго это не продлится. Ведь невозможно изменить систему, апеллируя лишь к эмоциям. К тому же евроинтеграционная логика реформ — это о постоянстве, предсказуемости и независимости. Нам нужна соответственная работа всех прокуроров, а не одного, какой бы высокой ни была его должность. Уровень генерального прокурора стратегический, а здесь лидерства не хватает.

Евроинтеграционный тест на независимость

ЕС ожидает от Украины создания прокуратуры европейского типа — открытой, добропорядочной, институционно самостоятельной. В рамках Дорожной карты по вопросам верховенства права предусмотрены конкурсы на руководящие должности, обновление критериев добропорядочности, создание единых этических стандартов и усиление независимости Совета прокуроров и КДКП. Это не просто о технических шагах, это об игре вдолгую. В конце концов, доверие рождается не из публичных лозунгов, а из прозрачных процедур, прогнозируемой политики и отсутствия избирательности в ответственности.

Украинская прокуратура имеет шанс завершить переход от персональной лояльности к институционной стабильности. Для этого нужна не только политическая воля, но и готовность действовать по правилам, двигаться евроинтеграционным курсом, даже когда это долго и не дает мгновенного эффекта.