Пять причин дисфункции украинского правосудия

Дисфункциональная система правосудия — это когда суды, прокуратура и правоохранительные органы формально выполняют свои функции, но фактически работают так, что это противоречит их предназначению. Результаты их работы противоположны тем, ради которых эти институции были созданы, — вместо справедливости общество получает ее имитацию.

Дисфункция украинского правосудия — уже не случайность, а закономерность. Она является результатом политических решений, корпоративной закрытости и хронического нежелания построить институцию, а не провести очередной «перезапуск». В таких условиях даже война влияет на дисфункцию судов лишь частично.

Судебная система — не просто государственная услуга. Она — инфраструктура доверия, без которого нет ни инвестиций, ни экономики, ни самой государственности. Начиная с гражданина, у которого нет справедливой защиты, и заканчивая инвестором, который не заходит в страну, где даже выигранный судебный спор не гарантирует возвращения актива.

Почему так произошло?

Причина первая: политическое влияние

Суд в Украине десятилетиями остается инструментом политического влияния. Каждая новая власть способна начинать реформу «с чистого листа», парализуя уже созданные институции. И судебная реформа не исключение, а правило.

Высший совет правосудия (ВСП) и Высшая квалификационная комиссия судей (ВККС) — это хроническая история остановок.

Благодаря популистскому Закону «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине», принятому Верховной Радой в апреле 2014-го, год оставался неполномочным Высший совет юстиции. Параллельно с ним Высшая квалификационная комиссия восемь месяцев также почти не осуществляла полномочий. Какой получился результат? Только ВККС накопила около 12 тысяч нерассмотренных дисциплинарных жалоб на судей. Была остановлена процедура отстранения судей по мотивированному ходатайству генерального прокурора. Сотни судей, вынужденные выехать с временно оккупированных территорий, не могли быть устроены в суды на подконтрольной украинской власти территории.

Во второй половине 2019 года ситуация повторилась. Но уже с намного худшими последствиями. 7 ноября Верховная Рада нового состава досрочно отправила в отставку Высшую квалификационную комиссию судей. Даже если не обращать внимания на политический характер причин такого шага, определенных в пояснительной записке к Закону, было бы удивительно не заметить, что новый состав ВККС зашел в рабочие кабинеты только 1 июня 2023 года. Каковы последствия этого? Были остановлены ВСЕ кадровые процедуры в судебной системе: конкурс на сотни должностей в суды первой инстанции; конкурс на сотни должностей в апелляционные суды, некоторые из них вообще были на грани остановки; квалификационное оценивание 2000 судей. И это только часть проблем. Поскольку проблемы, накопленные за время вынужденного простоя, лишь увеличились, появились и еще новые. Над правосудием снова нависли два огромных последствия: резко ухудшилась ситуация с доступом к правосудию и в судах продолжали спокойно работать недобропорядочные судьи, в отношении которых была остановлена процедура квалифоценивания.

В этот же период, за два дня до полномасштабного вторжения Российской Федерации, остался без полномочного состава Высший совет правосудия, когда в отставку ушли сразу 10 его членов. Год без полномочий. Минус больше 20 функций конституционного органа в правосудии. Вскоре после этого благодаря максимально непродуманному (может, умышленно) закону на два года была остановлена дисциплинарная функция ВСП. И в результате опять-таки накопилось больше 11 тысяч нерассмотренных дисциплинарных жалоб. В итоге имеем 7–8 лет совокупной институционной паузы, тысячи вакансий и десятки тысяч нерассмотренных жалоб. Это не совпадение обстоятельств, а выбор власти в пользу контроля ради достижения политической цели. Абсолютно печальная часть истории заключается в том, что в некоторых случаях к остановке работы ключевых институционных органов в судебной системе власть агрессивно подталкивала общественность.

«Досрочный роспуск ВККС — наша самая большая ошибка. И я это говорю публично и открыто», — цитата Андрея Костина, на тот момент главы правового комитета ВРУ, в интервью ZN.UA 2021 года.

Каждая такая ошибка стоила системе доверия, кадров, эффективности правосудия и необратимого времени.

Причина вторая: корпоративная замкнутость и круговая порука

Судейская среда за эти годы сформировала устойчивую «внутреннюю солидарность». Формально независимый Высший совет правосудия, дисциплинарные палаты или Квалифкомиссия часто действуют по принципу «не навредить своим».

К сожалению, наличие международных экспертов и избранных ими дисциплинарных инспекторов не изменило сути: количество жалоб на судей остается стабильным — больше 800–1000 ежемесячно. Отсутствие доверия к механизмам отбора, оценивания и наказания подкрепляет корпоративную замкнутость. А из-за настойчивой, но неудачной рекомендации ВККС от одного из международных проектов технической помощи — ввести для кандидатов в конкурс на должность судьи Высшего антикоррупционного суда (ВАКС) тест на когнитивные способности вместо психологических тестов — из 25 вакансий были заполнены только две (!). Кроме того, что на провальный конкурс потрачено полтора года, это означает, что ВАКС будет неспособен достаточно быстро рассматривать судебные дела топ-коррупционеров после увеличения количества детективов НАБУ на 300 человек. В результате система через неимоверные усилия очищается и периодически лишь имитирует саморегулирование, сохраняя лояльность и внутренний комфорт вместо авторитета.

Причина третья: имитационный характер реформ

С 2015 года Украина пережила как минимум три масштабные «стратегии» развития правосудия. Каждая последующая реформа никак не продолжала предыдущую. Указы, дорожные карты, «ускорение реформ» — все это создает чувство непрерывного движения, которое на самом деле является топтанием на месте, а часто — спланированным откатом.

Вместо системного развития имеем политический конвейер — «реформа за реформой». Это подмена содержания формой: новые лозунги, новые названия органов, новые конкурсы — но без очевидного результата.

Государство сосредоточивается на смене табличек, а не на содержании. Именно поэтому даже Совет Европы в своих последних рекомендациях подчеркивает: независимость судов не может базироваться на бесконечных перезапусках, а лишь на стабильных правилах и прогнозированных процедурах, которые очень нужны, особенно во время войны. В результате судебная система справляется с рассмотрением 4,5 миллиона дел в год, но ценой непрерывного кризисного менеджмента, длящегося уже больше 10 лет.

Причина четвертая: безнаказанность и отсутствие подотчетности

В Украине до сих пор не создан эффективный и вместе с тем прогнозированный механизм персональной ответственности судей, прокуроров или должностных лиц судебной администрации. Безнаказанность стала частью системы координат.

Даже когда судья принимает решение, откровенно нарушая Кодекс судейской этики, наказание или отстранение часто останавливается на этапе дисциплинарной процедуры. Когда же такие комиссии просто не работают — как это было совокупно на протяжении почти пяти лет, — безнаказанность превращается в норму институционного существования.

В последние годы в Украине возникли и множатся парадоксальные ситуации, когда дисфункциональность, или невозможность органов судейского управления выполнять свой функционал, является следствием деятельности некоторых общественных объединений и проектов международной технической помощи.

Вот пример, описанный выше, о провальных инициативах на конкурсе на должность судей Высшего антикоррупционного суда. Оказалось, что ни народные депутаты, утверждавшие соответствующий закон, ни ответственные за менеджмент члены ВККС, ни общественность не смогли нейтрализовать неудачную и нерациональную, если не сказать — контрпродуктивную идею, реализация которой и привела к такому результату. И это не о том, что международные эксперты плохие и от их помощи нужно отказываться, — нет, но о том, что, сотрудничая, нужно постепенно задействовать собственные интеллект и опыт.

Другой пример касается Общественного совета добропорядочности (ОСД) — единственного в мире органа общественности, деятельность которого является частью важных кадровых процедур ВККС, в частности процедуры квалификационного оценивания. После почти четырехлетнего перерыва в работе ВККС должна была быстро, как рекомендует Венецианская комиссия, завершить процедуру квалификационного оценивания около 2 тысяч судей. В этом, согласно закону, ей должен помогать Общественный совет добропорядочности. Но за почти два года ОСД третьего уже состава обработал в 5–7 раз меньше материалов, чем оба предыдущих состава. Никаких серьезных объяснений этому дано не было. Соответственно ВККС в этой процедуре также была вынуждена притормозить работу. Многие недобропорядочные судьи продолжают отправлять правосудие.

Такая ситуация порождает парадокс: с помощью международных донорских проектов и общественности мы тратим средства на судебную систему, часто не гарантирующую конечного результата. Решения есть, но они не выполняются. И именно здесь уместно вспомнить ключевой тезис ЕСПЧ: When judgments are not executed, the law is worth nothing («Когда судебные решения не выполняются, закон ничего не стоит»).

Я считаю, что профильным общественным организациям, которые столько лет находятся внутри реформы, нужно публично отрефлексировать собственные ошибки.

И в этом месте время вспомнить систему исполнения судебных решений — еще один больной орган правосудия. Государственная исполнительная служба (работой которой занимается Министерство юстиции) годами демонстрирует более низкую эффективность, чем частные исполнители, хотя имеет большие полномочия. Выравнивание их возможностей — логичный и не очень сложный шаг, который государство упрямо откладывает.

Причина пятая: утрата общественного запроса и морального ориентира

Справедливость — это не только юридическая категория, а и моральная. В украинском обществе этот ориентир утрачен. Суд нечасто воспринимают как место, где ищут правду.

Когда человек не доверяет суду — это драма. Когда не доверяет бизнес — это уже угроза экономической безопасности. Без доверия к суду какие-либо программы восстановления или инвестиционные стратегии останутся фикцией.

Бизнес не требует идеальных судей, он требует предсказуемости. Судебная практика должна быть прогнозированной, сроки — понятными, а система — состоятельной. Иначе никакая стратегия не спасет государство от правового коллапса.

…Нужно идти от деклараций к институции. Украина не построит правовое государство, пока суд остается инструментом власти, а не справедливости. Сейчас очевидно, что дисфункциональность нашего правосудия — это следствие системных решений, а не хаоса.

Вернуть доверие можно только через восстановление на основе беспрерывной и прогнозируемой деятельности государственных институций, а не очередной вырванной из контекста хаотичной «реформы». Суд должен перестать быть политическим полем боя и стать точкой стабильности — там, где право действует, а не декларируется.

Только тогда фраза «верховенство права» перестанет быть лозунгом и станет фундаментом государственности.