Реформа карты судов: зачем Украине оптимизировать судебную сеть?

Реформа местного самоуправления, основной этап которой завершился в 2020 году, коренным образом изменила административно-территориальное устройство Украины. Вместо свыше 450 старых районов создано 136 новых, укрупненных. Это обусловило и необходимость пересмотра сети местных общих судов. Впрочем, судебная система до сих пор функционирует согласно старому административному делению, что создает дисбаланс в нагрузке и финансировании.

После получения Украиной статуса кандидата в ЕС в 2022 году вопрос стал особенно актуальным. В мае 2025-го правительство утвердило Дорожную карту по верховенству права, где среди приоритетов есть оптимизация сети судов для улучшения доступа к правосудию.

Реформа, которую отложили из-за войны

Вопрос оптимизации судебной карты начали рассматривать еще в 2021 году. Впрочем, в конце 2022-го этот процесс приостановили на период действия военного положения.

Вместе с тем, согласно Дорожной карте, в течение года после завершения войны нужно провести оптимизацию судебной сети на основе согласованной методологии. Еще через год — обеспечить полноценное функционирование реорганизованных судов. В частности речь идет об укомплектовании кадрами, передаче дел и ресурсов.

Согласно данным Государственной судебной администрации Украины (ГСА), по состоянию на 23 февраля 2022 года в Украине насчитывалось 587 местных общих судов. Из них около 160 повреждены, десятки полностью разрушены вследствие российской агрессии. Подсудность десятков судов изменилась. Поэтому в прифронтовых регионах или крупных городах судьи перегружены в 3–5 раз.

Вместе с тем государство и дальше содержит разветвленную сеть судов, в частности малосоставных, где работают всего двое-трое судей или вообще нет никого. Это поглощает ресурсы, которые могли бы быть направлены на цифровизацию и восстановление.

Возможные сценарии реформы

Обсуждают два основных сценария оптимизации судебной сети. Первый предусматривает оставить около 220 местных судов, но создать отделения в отдаленных громадах, которые будут работать в составе больших судов. Второй сценарий более радикальный: сократить сеть до 151 суда с учетом укрупнения юрисдикции и цифровых сервисов.

В случае реализации любого из этих сценариев количество местных судов уменьшится почти втрое. Соответственно вместо судов с двумя-тремя судьями должны появиться укрупненные суды, способные работать без перебоев, даже если кто-то из судей будет находиться в отпуске, командировке или на больничном.

Это позволит выровнять показатели нагрузки, утвержденные Высшим советом правосудия (ВСП), повысить стабильность рассмотрения дел и сократить административные затраты.

Первым шагом реформы должна стать разработка четкой методологии оптимизации судебной сети. Вместе с тем важно учитывать не только новое административное деление, статистику дел или кадровые ресурсы, но и экономические, демографические и логистические показатели, определяющие реальный доступ граждан к правосудию. Не менее важной составляющей является логистика: время доезда, транспортная доступность и возможность онлайн-обращения.

Дальше наработанный сценарий можно испробовать в пилотном режиме в двух-трех областях. Вместе с тем пилот должен быть подробно прописан — как план с целями, задачами, этапами, ресурсами, ответственными лицами и ожидаемыми результатами. Важно, чтобы такой процесс координировали Высший совет правосудия, Государственный судебная администрация, Высшая квалификационная комиссия судей и президент Украины, ответственный за инициирование законопроектов о реорганизации и ликвидации судов. Именно от согласованной позиции этих институций зависит успех реформы.

Полученные данные должны стать основой для законопроекта об оптимизации судебной сети, который, согласно Дорожной карте по вопросам верховенства права, офис президента вместе с ВСП, парламентом, правительством и Государственной судебной администрацией должны подготовить в течение 12 месяцев после завершения военного положения.

Сейчас непонятно, сколько будет стоить такая реформа: оценки для разных областей существенно отличаются. Но без нее судебная система просто не сможет развиваться — ни кадрово, ни инфраструктурно, ни финансово.

Международный опыт: как это сделали страны ЕС

Украина — не первое государство, которое сталкивается с потребностью реформировать судебную сеть. Многие европейские страны уже прошли этот путь, и их опыт убедительно свидетельствует: меньше не значит хуже.

Финляндия: постепенная реформа с акцентом на цифровизацию

Финляндия — один из самых успешных примеров судебной оптимизации. С 1993-го по 2019 год страна уменьшила количество местных судов со 100 до 20, сохранив полный доступ граждан к правосудию.

Первые годы сопровождались сложностями: не хватало техники, были хаос в работе, сопротивление судей и местных общин, которые не хотели терять свой суд. Ситуацию усложняло отсутствие единой электронной системы межсудебной коммуникации.

Чтобы преодолеть кризис, правительство разработало четкую методологию оптимизации, обеспечило финансирование переезда и технического обновления, привлекло судей к планированию. Министерство юстиции проводило публичные консультации, открыто объясняя каждый этап реформы.

Ключевые принципы:

— постепенность. Каждый этап продолжался 3–5 лет и сопровождался публичными обсуждениями;

— анализ нагрузки. Оптимизация базировалась на данных CEPEJ (Европейской комиссии по эффективности правосудия) и национальной статистике (количестве дел, населения, транспортной доступности);

— цифровизация. Создана электронная система подачи исков, дистанционные слушания, современно оборудованные залы судов;

— привлечение судей. Председатели судов прошли учения по менеджменту перемен, что снизило сопротивление системы;

— функциональное разграничение. Суды сосредоточились на уголовных и гражданских спорах, а бесспорные дела передали параюристам.

В итоге Финляндия уменьшила административные затраты судебной системы на 25%, а уровень доверия граждан к правосудию существенно возрос.

Литва: баланс между эффективностью и доступом

В 2018–2023 годах Литва провела радикальную реформу судебной системы, уменьшив количество районных судов с 49 до 11 окружных, но создав 28 филиалов в отдаленных регионах. Цель — повысить эффективность, не утратив доступности для граждан.

Сначала реформа вызвала сопротивление судей в небольших городах, где суды были частью местной идентичности. Политики также лоббировали сохранение судов в своих округах. Во избежание конфликтов, правительство и судебная власть согласовали объективные критерии оптимизации, основанные на стандартах CEPEJ.

Был применен метод Data Envelopment Analysis (DEA) — экономико-математический инструмент, который измеряет эффективность судов по соотношению истраченных ресурсов и полученных результатов. Это позволило определить, какие учреждения работают продуктивно, а какие только потребляют ресурсы.

Ключевые критерии: нагрузка и сложность дел, пропорциональность кадрового состава, численность и мобильность населения, транспортная доступность, уровень цифровизации.

Реформу внедряли поэтапно — сначала пилот в нескольких регионах, потом масштабирование после положительных результатов. Важную роль играла коммуникация: судьям объясняли, что укрупнение — это не сокращение, а новые возможности, гражданам — что онлайн-сервисы делают правосудие ближе.

В итоге судебная система стала менее затратной, более эффективной и сохранила высокий уровень доверия граждан.

Швеция: «правосудие ближе к гражданину»

Шведская реформа продолжалась больше 15 лет. Главный принцип — это не количество судов, а доступность правосудия, а также — судьи должны выполнять только те функции, которые действительно нуждаются в их профессиональной компетенции. Поэтому вопросы, которые могут рассматривать другие органы (например, ведение земельного реестра, регистрация браков и т.п.), были выведены из-под юрисдикции судов. В делах, которые остаются в ведении судов, судьи занимаются только проблемами, требующими именно судебной подготовки.

Среди основных вызовов был консерватизм судебной системы: судьи не хотели выходить из кабинетов в новые форматы (мобильные заседания, онлайн-дела). Кроме того, профсоюзы выступали против сокращения аппарата судов. Также не все суды были технически готовы к е-суду.

Решением стали пилотные мобильные суды, которые выезжали в общины, где были ликвидированы постоянные помещения; масштабное обучение персонала пользованию е-платформами и технические гранты местным общинам на цифровизацию.

Благодаря этому физическое присутствие заменили дистанционные заседания, электронные сервисы и мобильные судебные сессии. Количество судов уменьшилось с 96 до 48 без утраты доступа, а доверие граждан к судам осталось на уровне около 80%.

Франция: рационализация без потери доверия

В 2018–2020 годах Франция провела масштабную реформу судебной системы, объединив мелкие трибуналы в общие юрисдикционные центры. Цель — избежать дублирования функций, эффективнее использовать кадры и ресурсы и учесть региональные и демографические особенности.

Планирование базировалось на данных о численности и плотности населения, прогнозах до 2040 года, уровне доходов и социальной уязвимости. В регионах с большим неравенством доходов предусмотрели дополнительные судебные ресурсы — там чаще возникают сложные гражданские споры.

Реформа послужила причиной сопротивления судей и нотариусов, которые опасались централизации правосудия, и политической критики — ее называли ударом по провинциям. Чтобы уменьшить напряжение, правительство провело публичные консультации, оставило в общинах пункты правосудия и ввело передвижные сессии.

В итоге количество судов уменьшилось с 1190 до 863, средний срок рассмотрения дел сократился на 20%, а уровень доверия граждан к судебной системе остался стабильным.

Как применить этот опыт в Украине

Чтобы оптимизация судов не превратилась в механическое сокращение, ее нужно проводить умно и постепенно. Решения нужно принимать на основе достоверных данных — статистики нагрузки судов, демографии, экономических и социальных показателей, транспортной доступности и ситуации безопасности.

Важно начинать со взвешенных шагов: сначала внедрить изменения в нескольких областях, проверить их эффективность, а уже потом масштабировать на всю страну. Успех невозможен без открытой коммуникации — судьям, работникам аппаратов и гражданам нужно четко объяснить, что реформа означает обновление, улучшение условий труда и повышение качества услуг, а не закрытие судов.

Цифровизация должна стать сердцем обновления: электронный суд, видеозаседания, онлайн-доступ к документам сделают правосудие удобным и доступным. Вместе с тем нужно рационально разграничить полномочия судов и других органов, чтобы судьи сосредотачивались только на вопросах, действительно нуждающихся в их компетенции.

Ключом к успеху должны стать не скорость, а последовательность и профессиональность. Без эффективного менеджмента и согласованных решений даже  самая лучшая методология останется на бумаге. Только стабильность и ответственность всех участников процесса позволят создать современную судебную карту — приближенную к стандартам ЕС и вместе с тем адаптированную к украинским реалиям.